II SAB/Ol 65/24

II SAB/Ol 65/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi W.S. na bezczynność Wójta Gminy N. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy N. do rozpoznania wniosku skarżącej W.S. z dnia [...] - w terminie 14 dni - od dnia doręczenia akt organowi; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy N. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W.S. (skarżąca, strona) złożyła skargę na bezczynność Wójta Gminy N. (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta została oparta o następujący stan faktyczny
Wnioskiem z 5 marca 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie skanu umowy wraz z aneksami na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania "Przebudowa/rozbudowa drogi Gminnej [...]". Wniosła o udzielenie informacji na jakim etapie jest wyżej wymieniona dokumentacja.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przy piśmie z 15 marca 2024 r. podał dane podmiotu, z którym została zawarta umowa na wykonanie dokumentacji projektowej dot. Rozbudowy drogi gminnej [...] - etap I (G. - ścieżka rowerowa): D. Sp. z o.o. z siedzibą w I. ([...]) przy ul. [...], reprezentowana przez Prezesa – D.D., data zawarcia umowy: [...] stycznia 2023 r., całkowita wartość brutto umowy zgodnie z zawartym aneksem nr 1 do umowy: 120 670,00 zł, dokumentacja jest na etapie realizacji z terminem wykonania do 30 maja 2024 r. Organ poinformował, że żądanie w zakresie przedłożenia kopii (skanu) umowy wraz z aneksami nie znajduje oparcia w przepisach regulujących kwestie dostępu do informacji publicznej, wskutek czego nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z treści przedmiotowej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Żądanie udostępnienia dokumentów w przedmiotowym zakresie nie wpisuje się w zasady dostępu do informacji publicznej opisane w ustawie. Udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty. Informacja publiczna odnosi się do faktów, a wnioskiem o jej wydanie może być objęte jedyne pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Nie jest zaś celem tej ustawy zapewnienie nieskrępowanego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu organów administracji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być przy tym i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji.
W.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy N. Podniosła, że informację o dokumentach urzędowych stanowią informację publiczną, jak i gospodarka środkami publicznymi jest jawna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została już udzielona przy piśmie z 15 marca 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 925 – p.p.s.a.), gdyż przedmiotem skargi była bezczynność.
Natomiast stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie niniejszej zarzuca bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z 5 marca 2024 r. (przesłanym organowi drogą elektroniczną) wnioskowała strona skarżąca.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Powracając na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż strona wnioskowała o udostępnienie, w formie elektronicznej, informacji publicznej w zakresie skanu umowy wraz z aneksami na wykonanie dokumentacji projektowej dla zadania "Przebudowa/rozbudowa drogi Gminnej [...]
Skarżąca złożyła więc wniosek, który zainicjował postępowanie uregulowane przepisami u.d.i.p. Analiza uregulowań omawianej ustawy prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udzielenie informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udostępnienia takiej informacji, który taki wniosek otrzymał może zachować się w jeden z poniższych sposobów:
1. udzielić, w formie czynności materialno – technicznej, informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia;
2. poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
3. odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego organ winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
4. odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy. W takiej sytuacji formą obrony swojego stanowiska jest skarga wnioskodawcy na bezczynność organu (por. np. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 roku, sygn. I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 roku, sygn. II SAB/Go 31/12, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W sytuacji gdy organ już ustali, iż żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, to odmowa jej udzielenia może nastąpić wyłącznie w formie przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ze wszystkimi elementami zastrzeżonymi dla decyzji administracyjnej, nie zaś w formie pisma, które nie stanowiąc władczego załatwienia wniosku, wymyka się merytorycznej kontroli sądu administracyjnego. Niezałatwienie wniosku w prawem przewidziany sposób, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stanowi o bezczynności organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Innymi słowy, z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia.
Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, niezbędne oprócz uprzedniego przesądzenia czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, jest czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.
Rozważając podmiotowy aspekt sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej, do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie. Tym samym bez wątpienia wójt, jako organ wykonawczy jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta z resztą nie jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Przechodząc do oceny, czy żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji.
Zakres przedmiotowy stosowania przepisów u.d.i.p. określony został przepisem art. 6 u.d.i.p. przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Niewątpliwie jednak na mocy art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f. u.d.i.p, w zw. z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. , do informacji tych należy zaliczyć informacje o majątku, którym dysponują organy jednostek samorządu terytorialnego (jako organy władzy publicznej). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. np.: wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA z: 15 kwietnia 2008 r. II SAB/Ke 14/08; 30 września 2010 r. II SAB/Op 12/10; II SAB/Wa 192/09; z 11 października 2012 r. IV SAB/Po 65/12; 11 marca 2013 r. II SAB/Wa 503/12; 17 kwietnia 2013 r. II SAB/Bd 25/13; 15 listopada 2013 r. II SAB/Wa 409/13). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. np. wyroki WSA z: 9 grudnia 2010 r. II SAB/Op 27/10; 17 kwietnia 2013 r. II SAB/Bd 25/13). Treść umów i porozumień z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego, także stanowią informacje publiczną (zob. wyrok NSA z 13 maja 2013 r. I OSK 634/15). Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z ta umową - stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 4 września 2014 r. I OSK 2939/13). Informację publiczną stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia lub umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych (tak WSA w Poznaniu z wyroku z 13 listopada 2014 r. IV SAB/Po 80/14).
Pomimo powyżej poczynionych wskazań zaznaczyć trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlegać może ograniczeniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W rozpoznawanej sprawie organ w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej podał dane podmiotu, z którym została zawarta umowa na wykonanie dokumentacji projektowej dot. Rozbudowy drogi gminnej [...] - etap I (G. - ścieżka rowerowa): D Sp. z o.o. z siedzibą w I. ([...]) przy ul. [...], reprezentowana przez Prezesa – D.D., data zawarcia umowy: [...] stycznia 2023 r., całkowita wartość brutto umowy zgodnie z zawartym aneksem nr 1 do umowy: 120 670,00 zł oraz poinformował, że żądanie w zakresie przedłożenia kopii (skanu) umowy wraz z aneksami nie znajduje oparcia w przepisach regulujących kwestie dostępu do informacji publicznej
Rozstrzygając ostatecznie kwestię charakteru żądanej przez stronę skarżącą informacji, wobec wskazanych wyżej powodów, bezsprzecznie uznać należy, że ww. informacja o rozporządzaniu majątkiem publicznym w formie dokumentów powstałych w ramach usługi opracowania dokumentacji dotyczącej rozbudowy drogi gminnej, w ocenie Sądu, stanowi informację publiczną.
Za treści i postaci dokumentów urzędowych podlegających udostępnianiu, należy więc uznać umowy i aneksy do umów, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych a także dokumenty zawierające ocenę danej inwestycji, określający różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej realizacji, itp. - przy czym bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą, gdyż ważne jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu/dotyczyły zadań publicznych (por. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt. IV SAB/Wr 213/19; Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II SAB/Wa 694/19; Wyrok WSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II SAB/Wa 5/20).
Wobec ustalenia, iż informacja żądana przez stronę podlegała udostępnieniu, należy także wskazać, że w sprawie nie zachodziły żadne wskazywane wyżej wyłączenia w udostępnieniu informacji dotyczącej sfery publicznej.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).
O bezczynności podmiotu zobowiązanego, w zakresie dostępu do informacji publicznej, możemy jednak mówić wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej, wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany w ustawowym 14-dniowym terminie zajął stanowisko, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, dlatego też nie uwzględnił wniosku o jej udostępnienie.
Na kanwie niniejszej sprawy warto też zwrócić uwagę na dość częsty w tych sprawach a istotny w ocenie Sądu problem "wyjęcia" spod kontroli, oceny sądowej tej części informacji, której organ odmawia udzielenia, a do której Sąd nie ma w istocie dostępu. Odmowa udzielenie informacji publicznej, niezależnie od formy jest tylko wyrażeniem stanowiska co do żądanych dokumentów przez organ. Tak więc kontrola sądowa sprowadza się w dużej mierze właściwie do oceny tego stanowiska. Rzadko zdarza się tak, aby w toku rozpoznania sprawy w aktach sprawy znajdowały się dokumenty żądane w ramach informacji publicznej i są one przekazywane do sądu wraz z wnioskiem organu o ich utajnienie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy.
W tych warunkach Sąd uznał, że adresat wniosku pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej.
Jednocześnie, mając na względzie czynności organu, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność podmiotu, którego działanie/zaniechanie obejmowało rozpoznawaną skargę, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Owo rażące naruszenie prawa charakteryzuje bowiem oczywistość tego naruszenia. W okolicznościach niniejszej sprawy mieliśmy natomiast do czynienia jedynie z błędną, bądź odmienną wykładnią przepisów u.d.i.p., co nie sposób uznać za rażące naruszenie prawa.
W tym stanie rzec Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku (pkt 1 i 2).
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3).