II SAB/Ol 62/24

II SAB/Ol 62/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 6, art.119 pkt 4, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art.25 ust.2, art.89 ust.1a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. w S. na bezczynność Rady Miejskiej w S. w rozpoznaniu wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z Radnym Rady Miejskiej w S. oddala skargę.
Uzasadnienie
W. sp. z o.o. (skarżąca, spółka), reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 13 maja 2024 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Rady Miejskiej w S. (organ) w zakresie rozpatrzenia wniosku spółki o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w S. – A. D., skierowanego do Rady Miejskiej w S. w trybie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 – u.s.g.). Zarzuciła organowi naruszenie art. 25 ust. 2 u.s.g. polegające na nierozpatrzeniu w wymaganym ustawowo trybie wniosku skarżącej o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Miejskiej w S., tj. niepodjęcie stosownej uchwały w ww. przedmiocie. Powołując się na art. 101a u.s.g. wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku; zobowiązanie organu do wydania uchwały w zakresie możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym w terminie 14 dni od daty zwrot akt przez Sąd; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny; przyznanie od organu sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 14 lutego 2024 r. skarżąca, działając w oparciu o art. 25 ust. 2 u.s.g., zwróciła się do Rady Miejskiej w S. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym – A. D., powołując się na okoliczność, że A. D. jest zatrudniony w spółce W. sp. z o.o. od 20 października 2015 r. na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony na stanowisku operator mechanik. Zgodnie z przedstawionymi pracodawcy zaświadczeniami lekarskimi, pracownik był niezdolny do pracy z powodu choroby nieprzerwanie w okresie od 23 czerwca 2023 r. do 21 grudnia 2023 r. a następnie pracownikowi zostało przyznane prawo do świadczenia rehabilitacyjnego za okres od 22 grudnia 2023 r. do 18 czerwca 2024 r. Pismem z dnia 19 marca 2024 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w S. poinformował spółkę, że projekt uchwały w przedmiotowej sprawie został przedłożony pod obrady lecz nie uzyskał wymaganej większości i w konsekwencji uchwała nie została podjęta. W dniu 26 marca 2024 r. skarżąca skierowała do organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej wnioskiem z dnia 14 lutego 2024 r. i rozstrzygnięcie jej poprzez podjęcie stosownej uchwały. Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. Przewodniczący Rady Miejskiej poinformował, iż w związku z końcem (...) kadencji Rady Miejskiej w S. nie jest już przewidziane zwołanie posiedzenia rady tej kadencji, a wniosek zostanie przekazany do uwzględnienia w tematyce najbliższej sesji. Pomimo, iż na dzień 10 maja 2024 r. została zwołana sesja, na której ww. sprawa miała być procedowana, do chwili obecnej żadna uchwała nie została w przedmiotowej sprawie podjęta. Tym samym, skarżąca - nie dysponując stosowną zgodą organu gminy - nie może rozwiązać z pracownikiem stosunku pracy, pomimo iż zezwalają na to obowiązujące regulacje prawa pracy. Bezczynność Rady Miejskiej w S. uniemożliwia więc skarżącej jako pracodawcy realizację jej podstawowych zadań w zakresie kształtowania polityki zatrudnienia w swoim przedsiębiorstwie. Co więcej, biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie nie została podjęta żadna uchwała (pozytywna ani negatywna), nie jest również możliwe jej zaskarżenie w jakimkolwiek trybie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że ani art. 25 ust. 2 u.s.g., ani też pozostałe przepisy ustawy nie zakreślają wprost terminu, w jakim rada ma ustosunkować się do wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Brak regulacji prawnej w tym zakresie należy ocenić jako istotne niedopatrzenie ustawodawcy. Podniesiono, że przepisy art. 101 u.s.g. stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jedynie w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Pod pojęciem "czynności nakazanych prawem" ustawodawca każę rozumieć wszystkie te czynności które miałyby być wyrażone w formie uchwały, do podjęcia których radę zobowiązują ogólnie obowiązujące przepisy prawa. Chodzi tutaj wyłącznie o czynności o charakterze prawotwórczym a nie o każdą uchwałę do której podjęcia rada jest uprawniona. W ocenie gminy, art. 25 ust 2 u.s.g. nie wprowadza tego rodzaju obligu a czynność zajęcia stanowiska w przedmiocie zgody lub jej odmowy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie jest czynnością nakazaną prawem w rozumieniu przepisu art. 101 a u.s.g.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli określają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z treści tego unormowania wynika, że rada gminy rozpatrując wniosek o rozwiązanie stosunku pracy może podjąć dwa rodzaje rozstrzygnięć, tj. wyrazić zgodę lub odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, przy czym rada ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W każdym przypadku wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy pozostawione jest uznaniu rady gminy, która ocenia wskazane w piśmie pracodawcy okoliczności wypowiedzenia.
Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie rozstrzyga w jakiej formie rada ma się wypowiedzieć w sprawie wyrażenia lub odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, dlatego przyjąć należy, że rozstrzygnięcia te przyjmują postać uchwały, podejmowanej na zasadach ogólnych (art. 14 u.s.g.). Ze względu na przedmiot uchwały trzeba uznać, że dotyczy ona sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaakcentować przy tym należy, że sprawy rozpoznawane przez radę gminy na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. mają szczególny charakter. Jest to sprawa indywidulana, nie dotycząca realizacji zadania z zakresu użyteczności publicznej i nienakierowana na zaspokajanie potrzeb wspólnoty lokalnej. Adresatem takiej uchwały jest tylko pracodawca i ten radny, z którym może być rozwiązany stosunek pracy. W związku z tym niezależnie od zapatrywań rady gminy zawsze powinna ona w przypadku uchwał podejmowanych na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. wyrażać swoje stanowisko, a sposobem wyrażenia stanowiska jest podjęcie uchwały.
W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie dominuje wykładnia, zgodnie z którą zgoda, albo odmowa zgody rady na rozwiązanie z radnym stosunku pracy powinna być udzielona w drodze uchwały, przy czym wskazuje się dodatkowo na potrzebę uzasadnienia takiej uchwały (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 307-310 oraz powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych). Na gruncie ustawy o samorządzie powiatowym NSA w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2535/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA) wprost stwierdził, że: "działanie rady powiatu ograniczone do udzielenia pracodawcy pisemnej informacji o niepodjęciu uchwały o wyrażeniu zgody na zmianę warunków płacy radnemu nie stanowi wypełnienia obowiązku wynikającego z przepisu art. 22 ust. 2 u.s.p.".
Celem przepisów procedury sądowoadministracyjnej jest przede wszystkim ukształtowanie dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego i dokonania oceny jej przedmiotu przez sąd dla ochrony praw stron postępowania administracyjnego w tym postępowaniu. Z tego powodu, kluczowym przepisem dla oceny zakresu ochrony możliwej do uzyskania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest art. 3 p.p.s.a., określający przedmiotowy zakres właściwości sądu administracyjnego dokonującego kontroli działalności administracji publicznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS1/21, CBOSA). Zakres przedmiotowy unormowania art. 149 § 1 p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ muszą być powiązane z jego kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia - zaskarżalnego do sądu administracyjnego, interpretacji, czy innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej innym, niż akt prawa miejscowego. Uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest wydawana w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Sąd nie może zatem, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązać rady gminy do rozpoznania wniosku pracodawcy o podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.
W sytuacji, gdy rada gminy przekroczyła ustawowy termin 30 dni do wyrażenia stanowiska na podstawie 25 ust. 2 u.s.g., zastosowanie ma art. 89 ust. 1a u.s.g., zgodnie z którym, w przypadku gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, ustawodawca nałożył na jednostkę stanowiącą samorządu terytorialnego (w tym radę gminy) obowiązek zajęcia stanowiska przez ten organ nie później niż w ciągu 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Innymi słowy w świetle powołanej regulacji, rada gminy powinna zająć stanowisko w terminie 30 dni od otrzymania pisma pracodawcy występującego o zgodę, o której mowa w art. 25 ust. 2 u.s.g. Natomiast brak takiego stanowiska rady w terminie 30 dni ex lege jest równoznaczny z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 2014/22 (CBOSA), na gruncie art. 77b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) będącym odpowiednikiem art. 89 ust. 1a u.s.g. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wymienionym orzeczeniu.
Z materiału aktowego sprawy wynika, że od dnia 14 lutego 2024 r., tj. od momentu kiedy skarżąca, działając w oparciu o art. 25 ust. 2 u.s.g., zwróciła się do Rady Miejskiej w S. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, do dnia wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, nakazana prawem uchwała nie została podjęta. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdza, że niepodjęcie przez Radę Miejską w S. uchwały w przedmiocie wyrażenia zgodny na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w terminie 30 dni od doręczenia organowi wniosku z 14 lutego 2024 r. w tym przedmiocie, jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 u.s.g. Wymaga przy tym podkreślenia, że nie narusza to ani zasady samodzielności i samorządności gminy, ani też nie osłabia ochrony prawnej radnego. "Natomiast przyczyni się do racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego" (wyrok SN z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. I PK 25/09, LEX nr 523554; por. też wyrok SN z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100).
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania.