II SAB/OL 55/25

II SAB/Ol 55/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-06-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /przewodniczący/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, 2, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2025 poz 46
art. 156 par. 1, 5, 5a, 5b
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 marca 2025 r. P.J. (dalej: "skarżący"), powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie (dalej: "organ"), z wnioskiem o udostępnienie mu informacji w następującym zakresie:
1. wniosek p.o. Naczelnika Wydziału w O. Centralnego Biura [...] z dnia 29 stycznia 2024 r. w sprawach [...] i [...] o zatwierdzenie przeszukania mieszkania przy ul. [...] w O., zamieszkałego przez skarżącego, skierowany do Prokuratury Okręgowej w O. – w formie kserokopii dokumentu;
2. informacja publiczna o całkowitym koszcie poniesionym przez polskiego podatnika na wszystkie czynności przeprowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w Olsztynie związane z zawiadomieniem złożonym do Prokuratury Okręgowej w O. przez R.K., pełniącego funkcję Wojewody W., o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 266 § 2 k.k., w ramach postępowań o sygn. akt [...] oraz [...] – w formie informacji pisemnej.
Odpowiadając na wniosek skarżącego, organ w piśmie z dnia 24 marca 2025 r. poinformował, że udzielenie informacji we wnioskowanym zakresie, tj. o zatwierdzeniu przeszukania mieszkania oraz o całkowitym koszcie poniesionym przez polskiego podatnika na wszystkie czynności przeprowadzone przez Komendę Wojewódzką Policji w Olsztynie, nie wchodzi w zakres informacji publicznej określonej przepisami u.d.i.p. Wnioskowane dane dotyczą natomiast postępowania przygotowawczego i w tym zakresie udostępnienie danych następuje w myśl przepisów k.p.k.
Po otrzymaniu odpowiedzi organu, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na złożony wniosek z dnia 11 marca 2025 r. Zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p." poprzez naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej, mimo że posiada dokument wskazany w pkt 1 wniosku z dnia 11 marca 2025 r. Skarżący wskazał również, iż organ jest w posiadaniu informacji publicznej wnioskowanej w pkt 2 złożonego wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 24 marca 2025 r.
W piśmie procesowym z dnia 5 czerwca 2025 r. skarżący ponownie podniósł, iż nieudzielenie informacji publicznej przez organ, mimo że jest w jej posiadaniu, a także niewydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkuje bezczynnością organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935
ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk,
M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r.,
IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87).
Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej. Wskazać zatem należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta - stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej - reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., I OSK 2223/14, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w świetle art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2025 r.
poz. 636 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie m.in. ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych, wykrywania przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Jest zatem podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Natomiast kwestią sporną jest kwalifikacja żądanej informacji jako informacji publicznej. Zdaniem organu żądane przez skarżącego informacje takiego charakteru nie mają. Dotyczą one bowiem postępowania przygotowawczego, a w tym zakresie udostępnienie danych następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego, co oznacza, iż wyłączona jest w tym zakresie możliwość zastosowania przepisów u.d.i.p.
Jak zostało wcześniej wskazane, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany informuje jedynie wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie.
Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują przepisy zawarte w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 304 ze zm., dalej: "k.p.k."). O ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. I tak art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k., jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
Jak zatem wynika z ogólnej normy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisów tej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1381/22, z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21, z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6466/21, CBOSA), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5b k.p.k. Wskazane regulacje k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego. Skoro zatem dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p.
Zasadnie zatem organ podniósł, że z uwagi na regulacje zawarte w k.p.k. informacje żądane przez skarżącego nie podlegają udostępnieniu, gdyż regulacja szczególna zawarta w przepisach k.p.k. wyłącza stosowanie trybu określonego w u.d.i.p.
Pozostaje nadto wskazać, że stanowisko to zaaprobowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1399/15; z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 357/19 oraz z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 298/20, dostępne CBOSA). W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 298/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wprost, że kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia nie tylko pokrzywdzonego lub podejrzanego, ale także innych osób do uzyskania przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Pogląd ten w pełni podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie rozpoznających niniejszą sprawę.
Dodatkowo należy wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, wyrażony w uzasadnieniu do uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (CBOSA), iż akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Zatem żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.
Co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zgodnie z którym m.in. obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyjaśnić pozostaje, że w
ust. 3 tego przepisu zostało przewidziane ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1
i 2, które może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W wyroku NSA z dnia 13 października 2021 r., III OSK 3861/21 (CBOSA) podkreślono, że takie ograniczenie musi mieć swoją wyraźną podstawę w ustawie, nie może być oparte na domniemaniu. Musi też posiadać materialną legitymację, a wiec jego wprowadzenie jest możliwe jedynie z uwagi na konieczność ochrony wartości wymienionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zasady i tryb dostępu do informacji publicznych zawartych w aktach postępowania karnego uregulowano na odmiennych zasadach niż u.d.i.p. w przepisach k.p.k. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 k.p.k. i brak jest wątpliwości, że dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interes stron innych jego uczestników wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną. Skoro więc istnieją przepisy, które w określony sposób normują możliwość zapoznania się z dokumentami zawartymi w aktach postępowania przygotowawczego, czy też sądowego i jest to regulacja inna niż ta zawarta w u.d.i.p., to zasadnym jest uznanie, że są to "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Konsekwencją powyższego stanowiska jest zaś to, że nie można przyjąć, że podmiot do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przypadku z art. 1 ust. 2 u.d.i.,p. pozostaje w bezczynności, kiedy nie udziela informacji bądź też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując, w realiach rozpoznawanej sprawy nie można było uznać, że skarga na bezczynność organu jest uzasadniona.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.