II SAB/Ol 54/23

II SAB/Ol 54/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-05-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35 § 1 i 3, art. 37 § 1 pkt 1, art. 61 § 1, §1 3, § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66 ust. 1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie wydania decyzji nakazującej naprawę zniszczonej instalacji piorunochronnej oddala skargę.
Uzasadnienie
13 marca 2023 r. D. R. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ", "PINB") w wydaniu decyzji nakazującej naprawę zniszczonej instalacji piorunochronnej w budynku mieszkalnym K. Wniósł o: zobowiązanie organu do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazującej wspólnocie mieszkaniowej K. naprawę zniszczonej instalacji piorunochronnej w tym budynku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w protokole z 4 czerwca 2019 r. PINB stwierdził, że obiekt budowlany nie jest utrzymywany w należytym stanie technicznym. Na stronie drugiej protokołu zapisano: "Instalacja odgromowa zniszczona i nie nadaje się do dalszej eksploatacji. Ochrona przeciwpożarowa nie nadaje się do dalszej eksploatacji. Zaleca się uziemienie tablic, naprawę instalacji odgromowej." W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, PINB zobowiązany był nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w drodze decyzji. Podniósł, że art. 66 ustawy – Prawo budowlane ma charakter związany. Skarżący wskazał, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest niezaprzeczalne oraz rażące, ponieważ od dnia stwierdzenia przez PINB niesprawności instalacji piorunochronnej do chwili obecnej minęły 3 lata, 10 miesięcy
i 6 dni.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że w przedmiotowej sprawie nie toczyło się ani nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. PINB przyznał, że 4 czerwca 2019 r. przeprowadzona została kontrola budynku mieszkalnego. Wydano zalecenia pokontrolne, tj. nałożono obowiązek wykonania zaleceń zawartych w przeglądzie rocznym i pięcioletnim oraz wykonania przeglądu pięcioletniego branży sanitarnej. Zobowiązano do zawiadomienia PINB o wykonaniu zaleceń do 15 lipca 2019 r. Organ podniósł, przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1038/20 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Po 77/17, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu, iż organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można zawsze, niezależnie od okoliczności danej sprawy, wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. PINB wskazał też, że postanowieniem z 27 marca 2023 r. Wojewódzki Warmińsko-Mazurski Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie ponaglenia na bezczynność.
W replice z 12 kwietnia 2023 r. skarżący przekonywał, że stanowisko PINB jest błędne. Podał, że zaskarżył postanowienie WINB do GUNB. Stwierdził, że wklejony przez organ fragment uzasadnienia wyroku NSA jest wyrwany z kontekstu, ponieważ przedstawia ogólne zapatrywania orzecznictwa. W istocie wyrok sygn. akt II OSK 1038/20 jest obciążający dla organu, ponieważ NSA uznał, że PINB dopuścił się bezczynności. Zdaniem skarżącego, dla niniejszej sprawy nie jest też adekwatne powoływanie się na wyrok WSA w Poznaniu, który został uchylony przez NSA wyrokiem z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18. Podkreślił, że w sprawie niniejszej bezczynność wywodzi się z samego faktu stwierdzenia nieprawidłowości przez PINB
i niewydania w sprawie tych nieprawidłowości decyzji. Powtórzył, że decyzja wydawana w oparciu o art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości ma tzw. związany charakter. Istotnym jest bowiem to, że organ nadzoru budowlanego, w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest
w nieodpowiednim stanie technicznym, jest obowiązany w drodze decyzji nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Pismem z 25 kwietnia 2023 r. PINB zawiadomił Sąd, że 13 kwietnia 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego instalacji odgromowej i elektrycznej w ww. budynku, wobec ustalenia, że wspólnota mieszkaniowa nie dokonała naprawy zniszczonej instalacji piorunochronnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 art. 3 § 2 ustawy, tj. m. in. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie i postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1-2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca PINB bezczynność w wydaniu decyzji z art. 66 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: "u.p.b."). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Istotnym jest przy tym, że zgodnie z art. 72a u.p.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 66 ust. 1 wszczyna się z urzędu. Zatem
w kwestionowanym przez skarżącego zakresie PINB działa ex officio, czyli niezależnie od woli zainteresowanych wydaniem decyzji. Okoliczność ta jest istotna
w sprawie, gdyż oznacza, że to ocenie organu nadzoru budowlanego ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. W takim przypadku właściwy organ samodzielnie rozstrzyga o konieczności wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Z akt sprawy, jak i wyjaśnień stron, wynika, że PINB do momentu wniesienia skargi nie wszczynał i nie prowadził postępowania administracyjnego w sprawie instalacji piorunochronnej w przedmiotowym budynku. Tym samym bezzasadnie skarżący zarzuca organowi bezczynność w tej sprawie. Z urzędu wiadomym jest Sądowi, w związku z rozpatrywaniem skarg skarżącego w sprawach o sygn. akt II SA/Ol 605/20 i II SA/Ol 369/22, że czynności kontrolne udokumentowane protokołem kontroli z 4 czerwca 2019 r. zostały przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego na skutek wniosku skarżącego o przeprowadzenie kontroli przewodu kominowego wentylacyjnego w jego mieszkaniu. W protokole PINB potwierdził nieprawidłowości
w tym zakresie. Dodatkowo organ stwierdził podczas kontroli, że instalacja odgromowa budynku jest zniszczona i wydał zalecenia pokontrolne obejmujące m.in. wykonanie napraw wskazanych w przeglądach rocznym i pięcioletnim. Na tym etapie nie było sporu co do zniszczonej instalacji odgromowej i jej naprawy. Zasadnie organ wskazał, że zgodnie z art. 70 ust. 1 u.p.b. na właścicielu budynku z mocy prawa ciąży obowiązek usunięcia stwierdzonych podczas kontroli uszkodzeń. PINB ma obowiązek sprawdzić wykonanie obowiązku (art. 70 ust. 2 u.p.b.). Nie oznacz to jednak, że automatycznie musi wszczynać postępowanie w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości i nakazywać ich usunięcie. Decyduje organ, który bierze pod uwagę charakter nieprawidłowości
i okoliczności sprawy. Bezspornie organ nadzoru budowlanego może dokonywać wyrywkowych kontroli, w tym dać czas właścicielowi na dokonanie napraw bez stosowania przymusu, szczególnie gdy nie ma sporu w danym zakresie. W dacie podejmowania przez organ czynności kontrolnych skarżący kwestionował tylko niesprawność kominów, PINB pismem z 24 czerwca 2019 r. wszczął i prowadził postępowanie administracyjne tylko w sprawie stanu technicznego przewodów kominowych w budynku, które zakończył decyzją z 25 marca 2020 r., wydaną w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z 9 marca 2022 r. Przez ten czas skarżący nie zgłaszał organowi problemów z naprawą instalacji piorunochronnej. Natomiast 8 marca 2023 r. wystosował ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i 13 marca 2023 r. zaskarżył bezczynność organu do Sądu. Na skutek tych działań skarżącego PINB ustalił, że wspólnota mieszkaniowa nie wywiązała się z nałożonego obowiązku naprawy instalacji piorunochronnej i wszczął 13 kwietnia 2023 r. postępowanie
w sprawie stanu technicznego tej instalacji. Okoliczność ta potwierdza, że przed wniesieniem skargi nie toczyło się postępowanie administracyjne w odniesieniu do instalacji odgromowej w kierunku art. 66 ust. 1 u.p.b. Dlatego zupełnie nieadekwatne do stanu niniejszej sprawy są powoływane w skardze wyroki NSA wskazujące na związany charakter decyzji wydawanej w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. Przytaczane wyroki dotyczą odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.p.b., zatem wydane zostały w zupełnie innym stanie faktycznym i prawnym. W warunkach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba zaś, że treść art. 66 § 1 u.p.b. nie pozostawia organowi luzu decyzyjnego, ale w przypadku potwierdzenia
w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego okoliczności objętych hipotezą tego przepisu. Decyzja wydawana na podstawie tej regulacji musi zostać najpierw poprzedzona wymaganą procedurą, w tym organ właściwy do załatwienia sprawy musi wszcząć postępowanie z urzędu.
Procedurę wydawania decyzji administracyjnych reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej w skrócie: "k.p.a."
W art. 37 § 1 pkt 1, ustawodawca wskazał, że bezczynność to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z unormowania tego wynika, że termin na załatwienie sprawy biegnie od momentu wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zaś wszczęcie postępowania z urzędu organ administracji publicznej sygnalizuje przez zawiadomienie doręczane wszystkim osobom będącym stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Data zawiadomienia wskazuje datę wszczęcia postępowania z urzędu.
Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej
z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Strona może skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wniesienie podania, ale tylko wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. O tym jednak czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego.
To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie, musi wynikać, iż postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu
w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko
w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję
z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte
w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy
w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt.
II OSK 1314/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Z powyższych względów
w rozpatrywanej sprawie nie może mieć znaczenia fakt, że PINB przeprowadził kontrolę na skutek wniosku skarżącego, w której stwierdził nieprawidłowości. Protokół kontroli nie inicjował automatycznie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji. Zasadnym jest wskazać, iż na podstawie art. 182 k.p.a. prokurator władny jest wymóc na organie administracji publicznej wszczęcie postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, gdy jest
to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Olsztynie
z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 170/14, publ. w CBOSA). Stanowisko
to potwierdził NSA w wyroku z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22 (publ.
w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do organu wyższego stopnia skargi na zaniechanie organu, na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a.
w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 u.p.b. lub przez wystąpienie do prokuratora (art. 182 k.p.a.). NSA wskazał też, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu , brak jest podstaw do wymagania, by organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie
o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21 (publ.
w CBOSA), w którym podkreślił też, że same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. Przytoczone stanowiska skład orzekający w całości podziela. Podkreślić jeszcze raz należy, że potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu ustawodawca pozostawił ocenie organu administracji publicznej, któremu powierzono załatwianie danego rodzaju spraw. W rozpatrywanym zaś przypadku,
w zarzucanym przez skarżącego zakresie, PINB nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego, nie mógł tym samym pozostawać w bezczynności
w jego zakończeniu, czego stwierdzenia domagał się skarżący.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym, uregulowanym przepisami k.p.a., które normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia postępowania w sprawie, w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność
w postępowaniu administracyjnym kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W związku z tym, w przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może rozważać w ogóle czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji i jakie powinno zapaść w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono, pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie
do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu
za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie ma jednak uzasadnionych podstaw do stosowania tego przepisu,
w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte przez właściwy organ tylko z urzędu,
a organ zaniechał wszczęcia postępowania. W takim przypadku prawodawca, jak już wskazano powyżej, przewidział odrębne środki prawne służące spowodowaniu wszczęcia postępowania z urzędu. Dopóki nie zostanie skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne, nie można organowi przypisać bezczynności
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.