II SAB/Ol 48/24

II SAB/Ol 48/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6319 Inne o symbolu podstawowym 631
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postep. nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 122f § 1 i 5, art. 217 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi Ł. B. na bezczynność Wójta Gminy G. i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w przedmiocie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; II. stwierdza, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
12 kwietnia 2024 r. L.B. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji", "wójt gminy") w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce nr [...] poprzez milczące zakończenie postępowania. Zarzucił, że organ nie dochował terminu określonego w art. 217 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę wójt gminy przytoczył przebieg postępowania z wniosku skarżącego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy, stwierdził, że sprawa nie została formalnie zakończona, co uniemożliwia wydanie zaświadczenia o milczącym jej załatwieniu.
Z wyjaśnień organu i przedłożonych akt postępowania administracyjnego wynika, że wniosek skarżącego o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy wpłynął do Urzędu Gminy 25 sierpnia 2023 r. Pismem z 22 września 2023 r. organ I instancji poinformował skarżącego o przedłużeniu postępowania do 23 października 2023 r. w związku z wystosowaniem zapytań m.in. o warunki zabudowy i pozwolenie na budowę strzelnicy.
Decyzją z 23 października 2023 r. wójt gminy odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Skarżący wniósł odwołanie.
Następnie 20 listopada 2023 r. (data nadania pocztowego) skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia o milczącym zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.
Postanowieniem z 23 listopada 2023 r. wójt gminy odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wskazał, że w sprawie wydana została decyzja odmowna.
Decyzją z 8 lutego 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium") uchyliło decyzję wójta gminy o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i umorzyło postępowanie w tej sprawie. Kolegium wyjaśniło, że doszło do milczącego załatwienia sprawy – zakończenia postępowania
z dniem 26 września 2023 r. Jednocześnie Kolegium wskazało na możliwość weryfikowania rozstrzygnięcia milczącego w trybach nadzwyczajnych.
Odrębnym postanowieniem z 8 lutego 2024 r. Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie wójta gminy z 23 listopada 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia
i przekazało tę sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
28 marca 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie do Kolegium, zarzucając brak wydania żądanego zaświadczenia.
12 kwietnia 2024 r. skarżący wniósł skargę do WSA w Olsztynie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez wójta gminy w wydaniu zaświadczenia
o milczącym zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy.
Postanowieniem z 14 maja 2024 r. Kolegium uznało, że wójt gminy dopuścił się bezczynności, ale bez rażącego naruszenia prawa i wyznaczyło organowi I instancji
7-dniowy termin do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wyjaśniło, że uwzględniło ponaglenie, ponieważ wójt gminy nie wydał postanowienia
o wstrzymaniu wykonania milczącego rozstrzygnięcia (art. 152 k.p.a.). Podkreśliło, że sprawa załatwiona w trybie milczącego zakończenia postępowania jest ostateczna. Dopóki rozstrzygniecie to nie zostanie obalone, jest wiążące, co oznacza, że podlega wykonaniu.
W konsekwencji, postanowieniem z 20 maja 2024 r., wójt gminy wstrzymał wykonanie rozstrzygnięcia o milczącym zatwierdzeniu regulaminu strzelnicy,
a następnie postanowieniem z 22 maja 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia
o milczącym załatwieniu sprawy o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy.
W wykonaniu wezwania Sądu wójt gminy udokumentował, że powyższe postanowienia doręczone zostały skarżącemu 29 maja 2024 r.
Dodatkowo organ wskazał, że decyzją z 31 lipca 2024 r., wydaną w trybie wznowienia postępowania, uchylił milczące rozstrzygnięcie i odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu w tym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych wymienionych w pkt 1-4a,
tj. aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego z mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego (pkt 4a) Na zasadzie wymienionych przepisów (art. 3 § 2 pkt 1-4) ochronie sądowej podlega terminowość wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym w przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Rolą Sądu w takich sprawach nie jest badanie legalności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale wyłącznie zbadanie czy organ, któremu zarzucono bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego pozostaje w zwłoce w zakończeniu wszczętego postępowania oraz rozważenie czy stan zaistniałego zastoju procesowego wynika z zaniechania lub wadliwości działania organu. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, które może podlegać odrębnej kontroli sądu administracyjnego.
Zarzucenie w jednym piśmie bezczynności i przewlekłości postępowania inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać
i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy
w terminie (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 3990/19 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: "CBOSA").
Oba zawarte w skardze zarzuty opieszałości w stosunku do wójta gminy obligują więc Sąd do ustalenia, czy organowi można przypisać zarzucaną bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania Sąd: zobowiązuje organ do wydania
w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") wynika,
że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ). W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Natomiast przez przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej należy rozumieć brak należytego zaangażowania organu w załatwieniu sprawy, prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016r., II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, dostępne w CBOSA). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w możliwie najkrótszym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, uwzględnić należy, że zgodnie z art. 47 § 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2024 r. poz. 485) zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W myśl § 2 tego artykułu do postępowania w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy stosuje się przepisy działu II rozdziału 14 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli przepisy regulujące postępowanie uproszczone. Stosownie do art. 163b § 2 k.p.a. w sprawie rozpoznawanej w postepowaniu uproszczonym stosuje się przepisy o milczącym załatwieniu sprawy, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zgodnie z art. 122 f § 1 k.p.a. na wniosek strony organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, wydaje zaświadczenie o milczącym załatwieniu sprawy albo odmawia wydania takiego zaświadczenia. Na postanowienie takie służy zażalenie (§ 2). W zakresie nieuregulowanym w tych przepisach stosuje się przepisy działu VII, czyli przepisy dotyczące ogólnie wydawania zaświadczeń. W konsekwencji na zasadzie art. 217 § 3 k.p.a., jak słusznie wskazał skarżący, organ miał obowiązek zająć wiążące stanowisko w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W tym czasie organ powinien był wydać zaświadczenie albo wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Słusznie też skarżący wskazywał, że termin do podjęcia wymaganego działania rozpoczął bieg na nowo od momentu doręczenia organowi I instancji decyzji kasacyjnej
i postanowienia Kolegium z 8 lutego 2024 r., czyli od 9 lutego 2024 r. Wcześniej organowi I instancji nie można było przypisać pozostawania w bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postepowania, gdyż w stosownym terminie organ I instancji wydał 23 listopada 2023 r. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość powołanej decyzji o odmowie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy i postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o milczącym zatwierdzeniu tego regulaminu nie może świadczyć
o naruszeniu terminów przy załatwieniu sprawy. Zgodnie bowiem z art. 122f § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści kończy postępowanie w pierwszej instancji w sprawie wydania zaświadczenia. Z chwilą wydania przez organ
I instancji postanowienia z 23 listopada 2023 r. o odmowie wydania zaświadczenia przestał biec termin do załatwienia wniosku. Rozpoczął on jednak bieg na nowo po uchyleniu tegoż postanowienia i zwrocie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Bezsporne jest w sprawie, że po 9 lutym 2024 r. wójt gminy nie podejmował żadnych celowych działań służących rozpatrzeniu wniosku skarżącego.
Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie zgodził się z decyzją kasacyjną Kolegium
i dążył do jej wzruszenia. W tym celu 3 kwietnia 2024 r. wystąpił do Prokuratora Rejonowego o rozważenie zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji Kolegium z 8 lutego 2024 r. Okoliczność ta nie mogła jednak uzasadniać zwłoki. Bierne oczekiwanie na stanowisko prokuratora obciążało organ I instancji, gdyż to na nim ciąży obowiązek terminowego załatwiania sprawy. Organ I instancji pominął, że był związany decyzją kasacyjną Kolegium, w której organ odwoławczy wskazał na możliwość wdrożenia trybu nadzwyczajnego w sprawie milczącego rozstrzygnięcia. Wbrew temu organ I instancji dopiero 29 kwietnia 2024 r. wznowił postępowanie w sprawie milczącego zatwierdzenia regulaminu i 20 maja 2024 r. wstrzymał jego wykonanie, według wskazówek Kolegium podanych na skutek rozpatrzenia ponaglenia, a następnie 22 maja 2024 r. wydał ponownie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, kończące postępowanie przed organem I instancji.
Reasumując, w dniu wniesienia skargi, kiedy postępowanie z wniosku skarżącego o wydanie zaświadczeniu o milczącym załatwieniu sprawy o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy pozostawało w toku, można było przypisać wójtowi gminy bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania z tegoż wniosku. Jednak stan zastoju procesowego ustał z chwilą doręczenia skarżącemu zaskarżalnego postanowienia z 22 maja 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (wydał rozstrzygnięcie załatwiające ten wniosek ), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I. wyroku.
W ocenie Sądu omówiona bezczynność i przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać
w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Okoliczności sprawy wskazują, że organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu wniosku o wydanie żądanego zaświadczenia, gdyż był przekonany o braku spełnienia przesłanek do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy
i legalności decyzji wydanej 23 października 2023 r. Wątpliwości interpretacyjne organu I instancji nie były całkowicie bezpodstawne. Zasadnie w tym względzie Kolegium zauważyło, że od niedawna, tj. od 28 lipca 2023 r. ustawodawca dopuścił wydawanie milczących rozstrzygnięć w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy, a przepisy regulujące milczące załatwianie spraw podlegają ciągłej wykładni.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne
i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Organowi zarzucić można dokonanie błędnych założeń, ale nie można postępowaniu organu przypisać rażącego naruszenia. Dlatego Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II. wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt III. wyroku.