II SAB/Ol 45/24

II SAB/Ol 45/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budżetowe prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1,  § 1a, § 2, art. 170, art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego wyburzenia ściany nośnej w lokalu mieszkalnym I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29.10.2021 r. - w terminie 30 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz skarżącego D. R. kwotę 100 zł (100 złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 1 października 2021 r. D. R. (skarżący, strona) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB, organ) o kontrolę legalności przebudowy polegającej na częściowym wyburzeniu ściany w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym w miejscowości K., w gminie O. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że konieczne jest ustalenie, czy wyburzenie ściany (najprawdopodobniej nośnej) nie zagraża dalszemu użytkowaniu budynku, a także, czy możliwa jest legalizacja takiej formy przebudowy w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, czy też konieczne jest przywrócenie stanu poprzedniego poprzez nakazanie właścicielowi lokalu nr [...] odbudowy ściany – na podstawie art. 66 ust. 1a albo art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. We wniosku skarżący zaznaczył, że wszczyna on postępowanie na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.
W dniu 20 października 2021 r. pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...]. Ze sporządzonej w tym dniu notatki służbowej wynika, że nie zostały naruszone żadne elementy konstrukcyjne budynku. Jak ustalono, część ścianki działowej (o grubości 15 cm) pomiędzy przedpokojem i kuchnią została rozebrana do wysokości stropu.
Pismem z 26 października 2021 r. PINB poinformował skarżącego, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu.
Wnioskiem z 29 października 2021 r. skarżący zwrócił się do powiatowego organu nadzoru o kontrolę legalności przebudowy polegającej na częściowym wyburzeniu ściany w lokalu mieszkalnym [...], skutkiem czego jest utrata oparcia stropu na całej długości ściany, w trybie art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, zaznaczając, że pismo to jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w tym trybie.
Organ pierwszej instancji ponownie pismem z 29 listopada 2021 r. poinformował skarżącego kasacyjnie o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
Po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność PINB zarzucając organowi naruszenie art. 61a w zw. z art. 35 § 1, § 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – k.p.a.) w zw. z art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego poprzez rażące przekroczenie terminu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Do skargi dołączono wniosek z dnia 29 października 2021 r., w którym skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego podkreślając, że w oparciu o ww. przepis postępowanie wszczynane jest także na wniosek.
W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2023 r. skarżący doprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu nadzoru w rozpoznaniu jego wniosku z 29 października 2021 r. wniesionego w trybie art. 66 ust. 1a Prawa budowlanego, a nie wniosku z 1 października 2021 r.
W toku postępowania, na wezwanie Sądu, PINB wyjaśnił, że brak w aktach sprawy wniosku skarżącego z 29 października 2021 r. spowodowany jest najprawdopodobniej załączeniem tego wniosku do innej teczki, którejś z wielu spraw dotyczących budynku nr [...]. Stwierdził jednak, że fakt odpowiedzi organu na ten wniosek uwiarygadnia w pełni jego złożenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 72/23, oddalił skargę D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego wyburzenia ściany nośnej w lokalu mieszkalnym. Oddalając skargę Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca organowi bezczynność w wydaniu decyzji z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, i wyjaśnił, że zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wszczyna się z urzędu. Tym samym, potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu ustawodawca pozostawił ocenie organu administracji publicznej, któremu powierzono załatwianie danego rodzaju spraw. W rozpatrywanym zaś przypadku PINB nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego, nie mógł tym samym pozostawać w bezczynności w jego zakończeniu. Sąd zauważył ponadto, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, brak jest podstaw do wymagania, by organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Strona może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do organu wyższego stopnia skargi na zaniechanie organu, na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego lub przez wystąpienie do prokuratora (art. 182 k.p.a.).
W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku skarżący zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 – Pb.) poprzez bezpodstawne zastosowanie, wyrażające się w użyciu przepisu, który nie był podstawą wniosku z dnia 29 października 2021 r. skierowanego do organu,
2. art. 66 ust. 1a Pb. poprzez bezpodstawne niezastosowanie przepisu, który był podstawą wniosku z dnia 29 października 2021 r. skierowanego do organu,
3. art. 72a Pb. poprzez bezpodstawne zastosowanie, ponieważ przepis ten nie wymienia przepisu art. 66 ust. 1a jako podstawy wszczęcia postępowania jedynie z urzędu, a zatem postępowanie mogło się toczyć również z wniosku, a jeśli organ uznał, że nie ma podstaw, aby takie postępowanie się toczyło, to był zobowiązany, na podstawie art. 61a k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a niewydanie tego postanowienia jest właśnie powodem pozostawania przez organ w rażącej bezczynności.
Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenie polegało na:
- niedostrzeżeniu przez WSA w Olsztynie, że PINB naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez to, że w swojej odpowiedzi na skargę z dnia 9 maja 2023 r. organ ten opisywał inne postępowanie niż to, które było przedmiotem skargi;
- akceptacji przez sąd jedynie twierdzeń zawartych przez organ w odpowiedzi na skargę, a jednocześnie pominięcie meritum treści samej skargi skarżącego oraz jego pisma z 31 maja 2023 r., w którym wyjaśniał, że PINB w odpowiedzi na skargę opisywał inne postępowanie niż to będące przedmiotem skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 1832/23, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Wskazał, że pomimo tego, że redakcja samej skargi wniesionej do sądu pierwszej instancji w istocie mogła wywoływać wrażenie, że przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu w wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności wskazanych robót, to jednak jej uzasadnienie oraz treść pisma procesowego skarżącego kasacyjnie z 31 marca 2023 r. wyraźnie doprecyzowały ten przedmiot, którym jest bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku z 29 października 2021 r. W ten sposób sprecyzowana treść żądania skierowanego do organu administracji publicznej, ukształtowana konkretnymi okolicznościami faktycznymi oraz normą prawa materialnego wskazaną jako źródło obowiązku działania organu, wyznaczyła granice sprawy, w której zarzucono organowi nadzoru budowlanego bezczynność. Z kolei przedmiot zaskarżenia obejmujący bezczynność organu nadzoru budowlanego w załatwieniu wskazanej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., wyznaczył nienaruszalne granice sprawy sądowoadministracyjnej poddanej kontroli sądu pierwszej instancji. Sąd bowiem zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art. 134 § 1 p.p.s.a.), i nie może swoimi ocenami prawnymi "wykraczać" poza sprawę, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Wobec tego zadaniem sądu administracyjnego, kontrolującego sposób załatwienia przez organ administracji wniosku złożonego w trybie art. 66 ust. 1a Pb. w sprawie ze skargi na bezczynność było stwierdzenie, czy w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych na organie spoczywał obowiązek załatwienia sprawy w formie i terminach przewidzianych w k.p.a., a jeśli tak, to czy organ obowiązek ten wypełnił. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozostawia wątpliwości, że w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy, których nie podważano zarzutami kasacyjnymi, sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając, że nie miała miejsca bezczynność w wydaniu decyzji w trybie art. 66 ust. 1 Pb. Tymczasem w części uzasadnienia wyroku oddalającego skargę obejmującej stanowisko skarżącego i jego zarzuty, sąd a quo odniósł się do wniosku skarżącego kasacyjnie z 29 października 2021 r. o wszczęcie postępowania w trybie art. 66 ust. 1a Pb. Powyższe oznacza, że rzeczywistym przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej sądu pierwszej instancji nie było rozpoznanie bezczynności w sprawie administracyjnej wyznaczonej zgodnie z wnioskiem skarżącego normą materialną art. 66 ust. 1a Pb., ale sprawy w trybie art. 66 ust. 1 Pb. NSA podniósł, że granice tej sprawy wyznaczała dyspozycja art. 66 ust. 1a Pb., wskazana wyraźnie we wniosku skarżącego z 29 października 2021 r. jako podstawa żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że ocena legalności działań organu nadzoru abstrahowała od skargi zwalczającej bezczynność organu w realizacji obowiązków związanych ze stosowaniem art. 66 ust. 1a Pb. Potwierdziły się zatem te zarzuty skargi kasacyjnej, które upatrywały wadliwości w nierozpoznaniu istoty sprawy ze skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z 29 października 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po ponownym rozpoznaniu sprawy zaważył, co następuje:
Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy mieć wzgląd na to, iż niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2024 r., w sprawie o sygn. sygn. akt II OSK 1832/23, mocą którego został uchylony w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2023 r. (sygn. akt II SAB/Ol 72/23), a sprawę przekazano temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje orzekanie o zgodności z ustawami zaskarżonych aktów administracyjnych.
Na obecnym etapie postępowania, jego istota sprowadzała się do wykonania zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl powyższej regulacji nie można też oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.
Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając ponownie skargę mógłby odstąpić od wykładni prawa, zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2024 r., wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny.
Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie.
Dodać można, że przy ponownym rozpoznaniu istotna dla sprawy jest cała treść przepisu art. 190 p.p.s.a., a więc nie tylko jego zdanie pierwsze, odnoszące się wprost do związania sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA, ale też zdanie następne, w myśl którego nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy tak sprecyzowanej istocie związania, o którym mowa w tym przepisie, należy dojść do przekonania, że nie można, przy ewentualnym powtórnym złożeniu skargi kasacyjnej, podważać wykładni NSA wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu. Nie można tego czynić skutecznie również i z tego powodu, że NSA wydając prawomocne orzeczenie jest nim związany na mocy art. 170 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem orzeczenie prawomocne (takim jest wyrok NSA z dnia 12 marca 2024 r. w sprawie o sygn. II OSK 1832/23) wiąże strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są zatem związane faktem i treścią orzeczenia, co musi powodować w sposób bezwzględny kierowanie się treścią prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (vide: wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98).
Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem. Istotne jest bowiem to, co zadecydowało o takim a nie innym rozstrzygnięciu. Decydujące znaczenie może mieć zatem wykładnia lub zastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym przepisu prawa, jak i ocena tego stanu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może ona już być ponownie badana. Skoro związanie w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. dotyczy kolejnych postępowań, to tym bardziej odnosi się do sprawy, w ramach której zapadł prawomocny wyrok.
W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 12 marca 2024 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny bezczynności organu miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Według NSA w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 66 ust. 1 i art. 72a Pb., albowiem posłużyły one sądowi pierwszej instancji jako wzorzec materialnoprawny oceny zarzucanej organowi bezczynności, doprowadzając do przekroczenia granic sprawy, w której wniesiono skargę, czym naruszono art. 134 § 1 p.p.s.a.
W ramach związania, o którym powyżej mowa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie otrzymał jednoznaczną ocenę prawną, zawartą w wyroku NSA z dnia 12 marca 2024 r. Zasadnicze znaczenie dla dokonywanej obecnie oceny zgodności z prawem zaskarżonej bezczynności miało stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wyroku kasacyjnym, że nie budząca wątpliwości wola skarżącego przeprowadzenia postępowania administracyjnego opartego na regulacji art. 66 ust. 1a Pb. ma doniosłe znaczenie dla określenia granic sprawy administracyjnej, albowiem wskazany przepis prawa materialnego poprzez hipotezę wyznacza zakres relewantnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które powinny być przedmiotem ustaleń przez organ, któremu przedstawiono do załatwienia określoną sprawę.
NSA wyjaśnił, że przepis art. 66 ust. 1 Pb. stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Natomiast stosownie do art. 66 ust. 1a Pb. w przypadku stwierdzenia nieuzasadnionych względami technicznymi lub użytkowymi ingerencji lub naruszenia wymagań dotyczących obiektu budowlanego, których charakter uniemożliwia lub znacznie utrudnia użytkowanie go do celów mieszkalnych, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu i może być ogłoszona ustnie.
Na podstawie każdego z tych przepisów organ uprawniony jest do wydania decyzji administracyjnej o odmiennej treści. W przypadku decyzji z art. 66 ust. 1 Pb. jest to decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a w przypadku decyzji z art. 66 ust. 1a Pb. jest to decyzja nakazująca usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego. Ich odrębność potwierdza również odmienne uregulowanie w Prawie budowlanym sposobu wszczęcia postępowania w każdej ze spraw. Przepis art. 72a Pb. przewiduje bowiem wyraźnie, że postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Oznacza to, że w sprawach wynikających z art. 66 ust. 1 Pb. obowiązuje zasada oficjalności, (wszczęcia postępowania z urzędu), i wówczas jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności.
W przypadku art. 66 ust. 1a Pb. mamy do czynienia z sytuacją, gdy przepisy Prawa budowlanego expressis verbis nie przesądzają, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu. Kierując się zatem zasadą wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania na żądanie strony lub z urzędu, brak jest uzasadnionych podstaw do wykluczenia dopuszczalności wszczęcia postępowania w takiej sprawie na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności.
Dopuszczenie działania na wniosek w sprawie administracyjnej opartej na podstawie art. 66 ust. 1a Pb. ma zasadnicze konsekwencje dla oceny bezczynności organu zobowiązanego do działania, która może być sankcjonowana na drodze sądowoadministracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał skargę za uzasadnioną co do samej zasady i zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku skarżącego z 29 października 2021 r. wniesionego w trybie art. 66 ust. 1a Pb. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w pkt I sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W punkcie II wyroku sąd stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Co prawda, ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, więc dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Ustalając charakter bezczynności sąd uznał, że zasadniczą przesłanką, która pozwala na taką ocenę jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne odsuwanie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką okolicznością, ponieważ jak wynika z akt sprawy organ ustosunkował się do pism skarżącego. Jednocześnie, intencja skarżącego co do podstawy wszczęcia postępowania nie była jednoznaczna od samego początku, gdyż uległa doprecyzowaniu w piśmie z 31 maja 2023 r. Tym samym nie można stwierdzić, że organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, czy też zignorował skarżącego, lecz podjął czynność niewłaściwą, w związku z czym został zobowiązany do ponownego odniesienia się do wniosku skarżącego.
Sąd odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt. III sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.- podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępne w CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie, suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, stanowi szczególną formę zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej wobec Państwa, zaniedbującego podjęcia określonych działań, w szczególności organizacyjnych, mających na celu zapewnienie sprawnego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Przy czym, wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Suma ta uwzględniać więc musi takie okoliczności, jak: czas trwania bezczynności, przyczyny bezczynności oraz wpływ strony na jej powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono bezczynność i jej dolegliwość dla strony. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria, w okolicznościach niniejszej sprawy sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącemu wnioskowanej sumy pieniężnej od organu.
Ponadto, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (na którą złożył się wpis od skargi).
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, bowiem skarga dotyczyła bezczynności organu administracji publicznej.