II SAB/Ol 4/25

II SAB/Ol 4/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /sprawozdawca/
Anna Janowska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149, art. 161 §1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy (spr.) sędzia WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. do rozpoznania wniosku P. N. z [...], 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w B. na rzecz P. N. kwotę 357,00 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 14 grudnia 2024 r. na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej P. N. (dalej jako: skarżący, strona) skierował za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres email Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] (dalej jako: "organ", "dyrektor"): [...] wniosek o informację, czy w latach 2022, 2023, 2024 szkoła zawierała umowy z kościołami lub innymi związkami wyznaniowymi lub ich osobami prawnymi. Poprosił o przesłanie odpowiedzi w formacie PDF na jego adres email.
Organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na powyższe zapytanie w terminie ustawowym.
W dniu 7 stycznia 2025 r. (data nadania w placówce pocztowej) za pośrednictwem organu skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie stronie żądanej informacji pomimo upływu terminu ustawowego oraz niepoinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji publicznej w określonym ustawowo terminie ze wskazaniem powodów opóźnienia oraz nowego terminu udostępnienia informacji.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła między innymi, że bezsporne jest, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, bowiem dotyczy dysponowania mieniem publicznym, jakim jest mienie należące do organu. Ponadto organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Podała, że informacją publiczną jest treść dokumentów, wystąpień, opinii i ocen wytworzonych oraz dokonanych przez organy władzy publicznej, niezależnie jakiej sprawy dotyczą. Informację taką stanowi również treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o "odrzucenie wszystkich roszczeń". Dyrektor wyjaśnił, że na skrzynkę pocztową wpływa codziennie minimum 100 wiadomości więc bezczynność była spowodowana zwykłym niedopatrzeniem-wniosek został zakwalifikowany jako reklama. Podał, że z chwilą otrzymania skargi odnaleziono wiadomość e-mail strony, ale z przyczyn technicznych nie udało się przesłać jej wymaganej informacji. Wysłanie odpowiedzi było możliwe 14 stycznia 2025 r. Organ nadmienił, że umowy, o których mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie były zawierane przez szkołę.
Wskutek wezwania sądu dyrektor przedłożył odpowiedź na wniosek przekazaną stronie 14 stycznia 2025 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej (k. 17-18 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola, o której mowa w §1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2).
Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W myśl art. 3 §2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na bezczynność. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w przypadku, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Zauważyć również trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie (np. wyrok NSA z 14 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 3383/23) powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałości organu była przez organ zawiniona czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (§1 pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§1 pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§1 pkt 3).
Jednocześnie stosownie do treści art. 149 §1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", która stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego), przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust.1 i art.6 ust. 1 u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna" (np. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2679/23). Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie posiadanych kompetencji.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wnioskowana informacja dotyczącego tego, czy w latach 2022, 2023, 2024 szkoła zawierała umowy z kościołami lub innymi związkami wyznaniowymi lub ich osobami prawnymi jest informacją publiczną.
Nie jest też kwestionowane, że dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Przypomnieć zatem należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zostało skierowane do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej 14 grudnia 2024 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, pozostawał zatem w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność (w dniu 7 stycznia 2025 r.) organ udostępnił wnioskowaną informację 14 stycznia 2025 r.
W tych okolicznościach sąd zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia z uwzględnieniem stanu faktycznego sprawy w czasie wyrokowania, przyjmując że w dniu wydania wyroku organ nie pozostawał już w zwłoce. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek strony w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (udostępnił wnioskowaną informację), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a.
Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 przepis art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, w sprawach określonych w art. 3 §2 pkt 1 - 4a p.p.s.a., organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem pomimo, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie sąd nie miał podstaw, by zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku.
Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi podmiot ten pozostawał w bezczynności, sąd obowiązany jest uwzględnić skargę i stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a.), nawet wówczas gdy organ udzielił wyczerpującej odpowiedzi na wniosek w oczekiwanej przez skarżącego formie (pkt 2. sentencji wyroku).
Jednocześnie na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a. sąd stwierdził, że bezczynność dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3. sentencji wyroku). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie przejawiał złej woli ani lekceważenia strony. W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił, że z uwagi na dużą liczbę korespondencji wpływającej na elektroniczną pocztę szkoły złożony za jej pośrednictwem wniosek został przeoczony. Po otrzymaniu skargi na bezczynność organ odszukał wiadomość od skarżącego i udzielił żądanej informacji. Sąd dostrzega w sprawie specyfikę zadań wykonywanych przez dyrektora publicznej szkoły podstawowej, który nie wykonuje obowiązków przypisanych "klasycznemu" organowi administracji publicznej, lecz kieruje jednostką organizacyjną należącą do systemu oświaty. Podstawowe cele działania szkoły publicznej nie są więc ukierunkowane na załatwianie indywidualnych spraw administracyjnych. Szkoła publiczna zatrudnia wykwalifikowaną kadrę, która podejmuje działania w celu wykonania ustawowych zadań systemu oświaty, a więc innych niż zadania organu administracji publicznej załatwiającego indywidualne sprawy administracyjne obywateli. Organ nie dokonał wymaganej prawem czynności polegającej na udostępnieniu informacji publicznej w zakreślonym ustawą terminie i wskutek tego zaistniał stan bezczynności. Nie sposób jednak zdaniem sądu doszukiwać się w bezczynności organu zaniechania wynikającego z braku woli załatwienia sprawy skarżącego czy lekceważącego podejścia do wniosku strony. Nie zaistniała zatem w sprawie kwalifikowana forma bezczynności. Nie można dopatrzyć się lekceważenia skarżącego czy też celowego przedłużania postępowania ze strony organu, tym bardziej że sam skarżący nie wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę okoliczność, sąd wziął również pod uwagę, że dyrektor udostępnił żądaną informację niezwłocznie po wniesieniu skargi na bezczynność.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zawarte w pkt 4. sentencji wyroku wydano na podstawie art. 200 i art. 205 §2 p.p.s.a. Obejmuje ono wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Sąd wyjaśnia, że w ramach zasądzonych na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 206 p.p.s.a., sąd uwzględnił połowę minimalnej stawki wynagrodzenia za czynności radców prawnych, określonej w §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) i w konsekwencji na rzecz skarżącego zasądził połowę z kwoty 480 zł, stanowiącej minimalną stawkę wynagrodzenia w tego rodzaju sprawach.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że skoro art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. obejmuje on swoim zakresem również miarkowanie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., sygn. akt I FPS 3/13). Sąd stosuje ten przepis z urzędu, a określając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny.
W ocenie sądu za odstąpieniem od zasądzenia na rzecz strony pełnej stawki minimalnego wynagrodzenia dla jej pełnomocnika przemawiała znana sądowi z urzędu okoliczność, że występujący w sprawie pełnomocnik reprezentuje skarżącego w dziesiątkach jednorodzajowych postępowań. W internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) widnieje co najmniej kilkanaście orzeczeń zapadłych na skutek kierowania do dyrektorów szkół wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W tych okolicznościach sporządzenie skargi jest czynnością, która nie wymaga specjalnie czasu ani wysiłku, lecz stanowi proste powielanie składanych uprzednio pism. Uwzględniając treść skargi i niewielki nakład pracy pełnomocnika reprezentującego skarżącego, a także niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności uznać należy, że odstąpienie od zasądzenia pełnych kosztów sądowych od organu nie uchybia poczuciu sprawiedliwości czy też zasadzie słuszności.
W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).