II SAB/Ol 26/23

II SAB/Ol 26/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 73, art. 74 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1, § 1a, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 18 kwietnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 roku sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w rozpoznaniu wniosku o wydanie kserokopii akt sprawy I. zobowiązuje organ do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącego o wydanie kserokopii akt sprawy, w terminie 30 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej przez D. R. (dalej jako: "skarżący"), do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "PINB", "organ"), w rozpoznaniu wniosku o wydanie kserokopii z akt sprawy.
Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z dnia 15 marca 2020 r. skarżący, wskazując na swoją niepełnosprawność ruchową utrudniającą wykonanie fotokopii z akt sprawy, zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie i przesłanie za pobraniem na wskazany adres uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy. W przypadku uznania przez organ, że część akt sprawy jest jedynie kserokopią i nie ma możliwości jej uwierzytelnienia wniósł o sporządzenie i przesłanie kserokopii tej części kserokopii bez uwierzytelnienia.
Pismem z dnia 6 kwietnia 2020 r. skarżący wystąpił do PINB z ponagleniem w sprawie wydania kserokopii z akt sprawy oraz ewentualne wydanie postanowienia w sprawie odmowy wydania kserokopii z akt sprawy.
Postanowieniem z 20 sierpnia 2020 r. Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie ("WINB"), działając na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256), po rozpatrzeniu wniosku D. R. o wydanie uwierzytelnionych kserokopii z akt sprawy toczącej się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz przed Warmińsko - Mazurskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, odmówił wydania uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy toczącej się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz przed Warmińsko - Mazurskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Argumentował, że skarżący nie wskazał jaki ważny interes strony obliguje organ do wydania uwierzytelnionych kserokopii akt sprawy. Samo rozważenie skierowania sprzeciwu do WSA taką przesłanką nie jest, bowiem sprzeciw do sądu administracyjnego nie wymaga załączania doń jakichkolwiek dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Tym bardziej, że oryginały akt wraz ze sprzeciwem przekazywane są sądowi administracyjnemu, właściwemu do rozpoznania środka zaskarżenia. Poza sporem pozostaje natomiast, że skarżący zapoznał się z aktami sprawy w dniu 26 czerwca 2020 r. oraz sporządził fotokopie. Ponadto, miał możliwość rozmowy z pracownikiem jak również z naczelnikiem wydziału prawnego WINB w Olsztynie. W żadnym zakresie zatem brak uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy nie naruszył jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu.
W dniu 23 lutego 2023 r. wpłynęło do WINB kolejne ponaglenie D. R. na niezałatwienie sprawy w określonym terminie przez PINB w sprawie z wniosku o doręczenie kserokopii akt sprawy.
Po rozpatrzeniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w określonym terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie z wniosku skarżącego o doręczenie kserokopii akt sprawy, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 37 § 6 oraz art. 123 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.), WINB umorzył postępowanie w sprawie ponaglenia na bezczynność PINB. Wskazał, że bezczynność organu administracji publicznej może mieć miejsce jedynie w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie administracyjne to z kolei regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i konkretnej w formie decyzji administracyjnej (ewentualnie postanowienia). Tak zdefiniowane postępowanie administracyjne musi zatem wyznaczać ramy rozważań nad zagadnieniem bezczynności organu administracji publicznej. Analizowane ponaglenie dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 9 marca 2022 r. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona przez skarżącego do WSA w Olsztynie. WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/OI 369/22, oddalił skargę. Wydany wyrok skarżący zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, wobec braku postępowania administracyjnego, ponaglenie należało uznać za bezprzedmiotowe.
Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność PINB w wydaniu postanowienia o odmowie wydania kserokopii z akt sprawy. Wniósł o: zobowiązanie PINB, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do wydania postanowienia zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a.; stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na okres 2 lat i 11 miesięcy pozostawania w bezczynności; przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł; zasądzenie od PINB zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że w sprawie należy mieć na uwadze uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 8 października 2018 r., sygn. I OPS 1/18, w której uznano, iż organ ma obowiązek udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a., również poprzez sporządzenie na wniosek strony kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w sposób wynikający z możliwości technicznych i organizacyjnych organu. Nie może być wątpliwości, iż PINB był zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wydania kserokopii akt sprawy na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. albo dokonać czynności materialno-technicznej polegającej na przesłaniu kserokopii akt sprawy we wnioskowanym zakresie. Prawo zostało naruszone więc w sposób oczywisty co odpowiada istocie rażącego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz. 259, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych
w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. - skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona, bowiem ponaglenie zostało złożone. W ponagleniu tym, jako podstawę żądania, skarżący wskazał przepisy k.p.a., zatem w tym trybie Sąd rozpoznał skargę na bezczynność.
Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem.
Wskazać także należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W przedmiotowej sprawie, skarżący wnosił o wydanie uwierzytelnionych kopii z akt sprawy. Należy wskazać, że o prawie strony do akt sprawy stanowią przepisy art. 73 i nast. k.p.a. Przepis art. 73 k.p.a ustala szczegółowy zakres prawa strony dostępu do akt. Mieszczą się w nim uprawnienia do wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, żądanie uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy (sporządzonych przez stronę), żądanie wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów (tu o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony). Uprawnienia te strona może realizować w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym lub w nadzwyczajnym oraz po zakończeniu postępowania.
Uprawnieniom strony muszą towarzyszyć obowiązki organu administracji publicznej. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a., która ustala zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Przyjęcie takiego rozwiązania "zmusza organ do wnikliwego rozważenia swojego stanowiska w kwestii odmowy, rodzi obowiązek uzasadnienia takiego stanowiska w postanowieniu, wreszcie stwarza pełne przesłanki do jego kontroli przez stronę, w razie wniesienia zażalenia także przez organ wyższego stopnia (patrz: W. Taras "Udostępnienie akt sprawy w postępowaniu administracyjnym").
Formy postanowienia wymaga odmowa umożliwienia wykonania przez stronę każdego z osobna uprawnienia z art. 73 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa w sposób bezpośredni przesłanek podjęcia aktu odmownego. Przyjąć należy, że są one negatywną konsekwencją niespełnienia zróżnicowanych przesłanek skorzystania z uprawnienia. Wobec tego przepis art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidzianych w art. 73 k.p.a. Za równoważną z odmową udostępnienia akt potraktować należy jakąkolwiek postać częściowej reglamentacji w stosunku do akt sprawy, np. udostępnia tylko części akt.
Należy wskazać, że postanowienia wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. jako podlegające zaskarżeniu wymagają uzasadnienia faktycznego i prawnego.
Do wydania postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. uprawniony jest ten organ, który na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. zobowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy, sporządzanie z nich notatek, odpisów lub kopii. W postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 2043/2009 (CBOSA) stwierdzono, że "organ wydaje postanowienie na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. ze względu na jakąkolwiek przyczynę uzasadniającą odmowę umożliwienia stronie sporządzenia kserokopii dokumentu z akt sprawy". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 28 lutego 2017 r., w sprawie o sygn. II OSK 2811/15 (CBOSA). Natomiast w wyroku z dnia 5 września 2001 r., II SAB/Gd 127/2000, NSA wskazał, że "dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niespełnieniu żądania udostępnienia akt sprawy, ponieważ żądanie takie może być załatwione przez wydanie postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie".
Z tych względów na podstawie art. 149 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji (pkt I sentencji wyroku).
Równocześnie Sąd wskazuje, że sformułowane w skardze żądanie zasądzenia od organu sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a, w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności nie znajduje uzasadnienia. Przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. środki prawne winny być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki, tj. takich, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego uchylania się od załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez ich zastosowanie (lub jednego z nich) nadal nie będzie on respektować obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to ma charakter fakultatywny i zależy od uznania Sądu. Należy przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17 (CBOSA), że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Ma ona więc zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł on na skutek przewlekłości czy bezczynności organu, a której wysokość powinien uzasadnić w skardze (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16; z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17; z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1161/16, CBOSA). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera. Sąd odstąpił zatem od możliwości przyznania od organu na rzecz skarżącego żądanej sumy pieniężnej, uznając takie rozstrzygnięcie za niecelowe (pkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Należy zaznaczyć, że każda bezczynność postępowania jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 k.p.a.). Jednakże nie każda bezczynność jest bezczynnością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, CBOSA). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ - w swojej ocenie - załatwił sprawę, pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania. Załatwienie to było jednak nieprawidłowe. Z tego też względu Sąd stwierdził, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).