II SAB/Ol 24/26

II SAB/Ol 24/26 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 3 par 2 pkt 8, 9, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu 19 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Prezydenta Olsztyna w przedmiocie w rozpoznaniu wniosku w sprawie bezprawnego przetrzymywania psów w schronisku dla zwierząt postanawia odrzucić skargę.
Uzasadnienie
B.B. (dalej: "skarżący") w piśmie z 4 sierpnia 2025 r. zatytułowanym "wniosek w trybie nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności działań Schroniska dla Zwierząt [...] oraz rażących zaniechań Zespołu ds. Zwierząt przy Urzędzie Miasta Olsztyna", zwrócił się do Prezydenta Olsztyna (dalej: "prezydent") o: stwierdzenie nieważności przyjęcia 6-11 września 2023 r. jego pięciu psów przez Schronisko dla Zwierząt [...] (dalej: schronisko), z uwagi na brak decyzji administracyjnej o ich odebraniu i brak podstawy prawnej dla przetrzymywania zwierząt. Zażądał ponadto wydania polecenia zwrotu zwierząt skarżącemu, zobowiązania dyrekcji schroniska do przedstawienia podstawy prawnej działań, przekazania dokumentacji i usunięcia skutków bezprawnych czynności, a także wszczęcia wewnętrznego postępowania wyjaśniającego wobec Zespołu ds. Zwierząt przy Urzędzie Miasta Olsztyna.
Skarżący powołał się m.in. na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 z późn. zm.).
W uzasadnieniu podał, że przekazał psy przedstawicielce [...] na podstawie ustnej umowy. Psy miały być zwrócone mu w ciągu kilku dni, lecz fundacja przekazała psy do schroniska. Zarzucił, że zespół ds. zwierząt nie wypełnił swoich obowiązków, mimo że został powiadomiony o powyższym zdarzeniu. Skarżący zażądał ujawnienia protokołów i działań zespołu oraz nazwisk, funkcji i podległości członków i wniósł o kontrolę zasadności dalszego istnienia tego zespołu.
Zarzucił ponadto, że schronisko nie wskazało podstawy prawnej przetrzymywania psów, nie udostępniło dokumentacji i nie odpowiadało na wnioski o informację publiczną.
Skarżący wniósł o: "natychmiastowy nadzór Prezydenta Miasta nad sprawą, decyzję nakazującą zwrot zwierząt, rozliczenie prawne i finansowe odpowiedzialnych, kontrolę działalności Schroniska i Zespołu ds. Zwierząt, udostępnienie całej dokumentacji oraz podstaw prawnych".
Prezydent w piśmie z 18 sierpnia 2025 r., przekazanym do wiadomości skarżącego, przekazał Radzie Miasta Olsztyna, wniesioną przez skarżącego skargę na dyrektora schroniska, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Jednocześnie poinformował, że w związku z zarzutami podniesionymi przez skarżącego, Wydział Kontroli i Audytu Urzędu Miasta Olsztyna zobligowany został do podjęcia działań kontrolnych w schronisku.
10 września 2025 r. skarżący skierował do prezydenta ponaglenie, w odpowiedzi na które prezydent przy piśmie z 15 września 2025 r. przesłał skarżącemu skan pisma skierowanego do skarżącego przez Biuro Rady Miasta Olsztyna 9 września 2025 r., dotyczące przedłużenia terminu załatwienia skargi na działanie Dyrektora Schroniska.
Rada Miasta Olsztyna uchwałą nr XIX/277/25 z 29 października 2025 r., na podstawie art. 18b ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) i art. 229 pkt. 3 k.p.a., uznała skargę skarżącego na dyrektora schroniska za bezzasadną.
We wniesionej do WSA w Olsztynie skardze z 19 stycznia 2026 r. skarżący zarzucił, że prezydent nie rozpoznał jego "wniosku nadzorczego". Wniósł o stwierdzenie bezczynności prezydenta, zobowiązanie prezydenta do rozpoznania ww. wniosku, zakazanie zastępowania lub przekwalifikowywania tego wniosku na inną kategorię sprawy, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie prezydentowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wywiódł, że pomimo skutecznego doręczenia wniosku, prezydent nie wydał żadnego rozstrzygnięcia i nie poinformował go o sposobie i kierunku rozpoznania sprawy, lecz bez podstawy prawnej przekazał sprawę radzie miasta, przekwalifikowując jego "wniosek nadzorczy" na "skargę na dyrektora schroniska".
W odpowiedzi na skargę prezydent wniósł o jej oddalenie.
Podkreślił, że pismo skarżącego z 4 sierpnia 2025 r., zgodnie z jego treścią, prawidłowo zostało zakwalifikowane jako skarga na dyrektora schroniska.
Podał, że pismem z 18 sierpnia 2025 r. przekazał wniosek skarżącego przewodniczącemu Rady Miasta Olsztyna i poinformował o zobligowaniu wydziału kontroli i audytu do podjęcia działań kontrolnych w schronisku. Dnia 10 września 2025 r. wpłynęło ponaglenie na załatwienie sprawy, a 15 września 2025 r. skarżący został poinformowany o skierowaniu do niego pisma dotyczącego rozpatrzenia skargi na działanie schroniska. W piśmie tym zawarto informację o skierowaniu sprawy do Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miasta Olsztyna i przedłużeniu czasu na załatwienie sprawy do 6 października 2025 r. Ponieważ skarżący nie odebrał pisma skierowanego elektronicznie, pismo ponowiono 23 września 2025 r., wskazując, że termin załatwienia sprawy ustalony został na 7 listopada 2025 r. Następnie, 31 października 2025 r. skarżący został poinformowany o uznaniu jego skargi przez Radę Miasta Olsztyna za bezzasadną. Do pisma dołączono uchwałę z uzasadnieniem.
W piśmie z 23 lutego 2026 r. skarżący, uzupełniając skargę, stwierdził, że wniosek z 4 sierpnia 2025 r. nie był skargą w trybie art. 227 k.p.a., gdyż obejmował żądanie: ustalenia podstawy prawnej przyjęcia i przetrzymywania jego psów przez schronisko, wskazania podstawy prawnej odmowy ich zwrotu, podjęcia czynności nadzorczych w ramach właściwości prezydenta i oceny legalności czynności podejmowanych przez jednostkę organizacyjną miasta. Stwierdził, że te żądania stanowią sprawy administracyjne, które powinny być rozpoznane zgodnie z k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiot skargi do sądu administracyjnego jest ściśle określony przepisami prawa. Sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.).
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a, zaś zgodnie z pkt. 9 kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. można więc zaskarżyć bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach, w których wydawane są: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; inne niż ww. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a także pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego.
Z treści cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że dopuszczalność skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania jest pochodną dopuszczalności skargi na inny rodzaj działalności administracji.
W art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem "bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Oznacza to, że skarga na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania) dotyczy tylko tych aktów lub czynności określonych w wymienionym przepisie, które są wydawane lub podejmowane w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Jedynie bowiem w tych wypadkach ustawy procesowe określają termin załatwienia sprawy stanowiący podstawę do stwierdzenia, czy stronie przysługuje skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, czy skarga na bezczynność.
Sytuacja taka nie występuje w rozpatrywanej sprawie.
Przede wszystkim należy wskazać, że o charakterze pisma złożonego do organu administracji decyduje nie tytuł, lecz jego istotna treść, związana z sytuacją prawną, w której zostało złożone.
Wbrew przekonaniu skarżącego jego "wniosek w trybie nadzorczym" nie wszczął żadnego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to jest postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.
Ustawa o ochronie zwierząt w art. 7 przewiduje więc dwa rodzaje postępowań administracyjnych w przedmiocie odebrania zwierząt. W pierwszym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy, organ najpierw wydaje decyzję, gdy zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy i dopiero ona stanowi podstawę prawną do odbioru zwierzęcia. W drugim natomiast, o którym mowa w art. 7 ust. 3 ustawy, decyzja zatwierdza uprzednio dokonany odbiór zwierzęcia. W tym przypadku decyzja sankcjonuje działania podjęte przez właściwe służby.
Skarżący powołał się w swoim piśmie z 4 sierpnia 2025 r. na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie jest sporne, że w odniesieniu do psów skarżącego nie została wydana przez prezydenta jakakolwiek decyzja administracyjna w sprawie odebrania psów, wobec czego skarżący nie mógł skutecznie domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej "przyjęcia" jego psów do schroniska.
Ustawa o ochronie zwierząt nie zawiera przepisów, które obligowałby organ gminy do stwierdzenia nieważności przyjęcia psów do schroniska czy wydania decyzji – "polecenia" organowi prowadzącemu schronisko, obligującego do zwrotu zwierząt właścicielowi.
Nie są to zatem "sprawy administracyjne" w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w których zaistniałaby bezczynność, której dotyczą art. 37 k.p.a. i art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.
Prawidłowo prezydent zinterpretował zawarte w piśmie z 4 sierpnia 2025 r. żądania, w tym zobowiązanie dyrektora schroniska do przedstawienia podstawy prawnej działań, przekazania dokumentacji i usunięcia skutków bezprawnych czynności, jako skargę na działania podejmowane przez dyrektora schroniska.
Podobnie, żądanie wszczęcia wewnętrznego postępowania wyjaśniającego wobec Zespołu ds. Zwierząt przy Urzędzie Miasta Olsztyna, jest skargą, o której mowa
w art. 227 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Skarga, o której mowa w tym przepisie, jest środkiem kontroli wszelkiej działalności (w tym również zaniechań) aparatu państwowego. Skarga jest rodzajem środka prawnego o charakterze actionis popularis. Jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki, co podkreśla zwrot "w szczególności". Może ją zatem stanowić każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (por. postanowienie NSA z 4.04.2012 r. I OSK 717/12 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zaznaczyć należy, że omawiana skarga może dotyczyć zarówno czynności prawnych, jak i faktycznych, lecz musi zawierać zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Cechą skargi jest brak znamion środka prawnego przewidzianego w k.p.a. lub innych przepisach proceduralnych. W skardze powinien zostać sprecyzowany zarzut odpowiadający jednemu z przedmiotów skargi, tj. negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, ich pracowników lub funkcjonariuszy. Taka skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem (por. postanowienie NSA z 20.11.2013 r., II OSK 2783/13).
Prezydent pismem z 18 sierpnia 2025 r. przekazał "wniosek" skarżącego z 4 sierpnia 2025 r. przewodniczącemu Rady Miasta Olsztyna do rozparzenia jako skargę na dyrektora schroniska. Jednocześnie poinformował o zobligowaniu wydziału kontroli i audytu urzędu miasta do podjęcia działań kontrolnych w schronisku.
Uchwałą nr XIX/277/25 Rady Miasta Olsztyna z 29 października 2025 r. skargę skarżącego na dyrektora schroniska uznano za bezzasadną, a przyczyny tego stanowiska zawarto w uzasadnieniu uchwały.
Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach dotyczących postępowania skargowego określonego w Dziale VIII k.p.a. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje (zob. np. wyrok z 31.8.2010 r. II OSK 1578/10 oraz postanowienia z: 10.01.2013 r. I OSK 3074/12, 18.11.2013 r. I OSK 2621/13, 27.06.2017 r. II GSK 1955/17, 19.12.2017 r. II OSK 3207/17, 28.09.2018 r. I OSK 2896/18). Postępowanie to posiada pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego, gdyż jest ono jednoinstancyjne i nie ma w nim stron w rozumieniu p.p.s.a. Działania podejmowane przez organ w ramach postępowania skargowego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś w postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (art. 238 § 1 k.p.a.) (tak NSA w postanowieniu z 24.02.2021 r., I FSK 1261/20).
W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że przedmiot skargi z 19 stycznia 2026 r. nie należy do właściwości sądów administracyjnych.
Mając na uwadze powyższe, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.