II SAB/Ol 238/22

II SAB/Ol 238/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 964/23 - Wyrok NSA z 2024-11-15
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.3 par.2 pkt 8, art.119 pkt 4, art.149 par.1, par.1a i par.2, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.2 ust.2, art.4 ust.1 pkt 5, art.6, art.13 ust.1-2, art.15 ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. F. na bezczynność E. Sp. z o.o. w E. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] w zakresie pkt. 3, 4, 5 - w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 20 czerwca 2022 r., M. F. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), zwróciła się do E. Sp. z o.o. z siedzibą
w E. (dalej jako: "Spółka" lub "Podmiot zobowiązany") z wnioskiem
o udostępnienie następującej informacji publicznej dotyczącej Spółki:
1) przychód, koszty, wynik finansowy 2021 r.;
2) struktura 100% kosztów rodzajowych 2021 r., w tym koszty główne, amortyzacja, wynagrodzenia z narzutami ZUS, podatek od nieruchomości;
3) wysokość wynagrodzeń wraz ze zmiennymi – nagrody, premie, inne – zarząd, prezes, wiceprezesi (dane za 2021 r. i do 31 grudnia 2022 r.);
4) przeciętne wynagrodzenie w grupach z danymi ilościowymi: kadra kierownicza (bez zarządu), umysłowi (bez zarządu i kadry kierowniczej), robotnicy (dane za 2021 r. i do 31 maja 2022 r.);
5) wykaz wydatków na promocję, sponsoringi i darowizny (dane za 2021r. i do
31 maja 2022 r.), ze wskazaniem danych obdarowanego i kwoty.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 4 lipca 2022 r., Spółka poinformowała, że od 30 kwietnia 2020 r. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. W związku z tym, ewentualne informacje o sprawach publicznych, posiadane przez Spółkę w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to jedynie informacje związane z realizowaniem zadań publicznych. Natomiast pytania odnośnie do wysokości wypłaconych wynagrodzeń (wraz z nagrodami, premiami i innymi zmiennymi) poszczególnym członkom zarządu Spółki, przeciętnego wynagrodzenia
w następujących grupach: kadra kierownicza, umysłowi, robotnicy, jak również wykaz wydatków na promocję, sponsoringi i darowizny ze wskazaniem danych obdarowanego i kwoty, nie są pytaniami dotyczącymi zadań publicznych, a tym samym, informacje
w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Wobec powyższego, nie ma zatem podstaw prawnych do udzielenia odpowiedzi we wskazanym trybie i wnioskowanym zakresie na pytania nr 3, 4 i 5. Z kolei odpowiedzi na pytania nr 1 i 2 zawarte są
w sprawozdaniu finansowym Spółki za rok obrotowy od 1 stycznia do 31 grudnia
2021 r., złożonym do dokumentów Spółki w sądzie rejestrowym i dostępne są na podanej przez Spółkę stronie internetowej.
Wnioskodawczyni, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Spółki w przedmiocie rozpatrzenia punktów 3, 4 i 5 wniosku z 20 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 61
ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, pkt 3 oraz pkt 5 lit. d w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujące mieniem publicznym, tj. informacje o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Spółkę, że wniosek
w zakresie punktów 3, 4 i 5 nie dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji nieuzasadniony brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o orzeczenie, że Spółka dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktów 3, 4 i 5 wniosku
z 20 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązanie Spółki do rozpatrzenia we wskazanym zakresie przedmiotowego wniosku, a także zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka pozostaje w bezczynności, bowiem wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej nie został prawidłowo zrealizowany w przepisanej prawem formie. Wskazano, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jako osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Spółka należy bowiem do grupy Energa, której dominującym akcjonariuszem jest PKN Orlen S.A. Tym samym, żądane informacje stanowią informacje o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, jak również o majątku publicznym,
w tym majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a także
o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, czyli podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Dotyczą bowiem informacji o wydatkach z majątku pochodzącego
z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Natomiast błędne przyjęcie przez Spółkę, że żądane przez skarżącą informacje nie stanowią informacji publicznej, uniemożliwia sądową kontrolę zasadności odmowy udostępnienia wskazanej informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę, Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka podniosła, że nie każda informacja będąca w jej posiadaniu jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Wskazano, że Spółka nie gospodaruje mieniem publicznym, a Skarb Państwa lub inny podmiot publiczny nie ma pozycji dominującej w stosunku do Spółki. Podkreślono, że informacje wymienione
w punktach 3, 4 i 5 wniosku skarżącej nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych przez Spółkę i tym samym, nie stanowią informacji publicznej,
a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie
i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec
z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Wyjaśnić przede wszystkim należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi, w obecnym stanie prawnym, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu
z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, dostępny w Internecie). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Podnieść należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego
i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji
w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy
i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację publiczną" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa
w zakresie swoich kompetencji. Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1272/18;
z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 218/18; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, dostępne w CBOSA).
Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej,
w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie
z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów
o ochronie konkurencji i konsumentów.
Podkreślić przy tym należy, że w świetle powołanego wyżej przepisu, krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności te, wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem takiej regulacji było zobowiązanie do udzielenie informacji publicznej wszystkich podmiotów gospodarczych, nad którymi kontrolę sprawują Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a więc zarówno tych zorganizowanych w formie np. państwowych osób prawnych, jak i spółek handlowych kontrolowanych przez państwo.
Zauważyć również należy, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zawiera dwie przesłanki przesądzające o zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Przy czym, przesłanki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, o czym świadczy użycie spójnika "lub". Wystarczającym więc do uznania podmiotu jako zobowiązanego do udzielania informacji publicznej jest wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17 oraz z dnia
25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 906/21, dostępne w CBOSA). Powyższe potwierdza doktryna przyjmując, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Należy uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat (zob. P. Szustakiewicz, Ustawa
o dostępie do informacji publicznej s. 8 oraz wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 894/19, dostępny w CBOSA).
Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku
z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA
z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r. (sygn. akt I OSK 2093/14, dostępny w CBOSA), nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej w u.d.i.p., ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, bowiem dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa, jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej. Zatem walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio, poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Jest to zatem każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Co więcej taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1643/09, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13, dostępne w CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 163/17, dostępny w CBOSA).
W niniejszej sprawie nie budzi więc wątpliwości Sądu, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem zajmuje się produkcją ciepła oraz energii elektrycznej, a zatem wykonuje istotne z punktu widzenia celów państwa zadania, mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli. Podkreślić przy tym należy, że przedsiębiorstwa energetyczne niezależnie od sposobu działania (produkcja, przesył, dystrybucja, obrót lub sprzedaż), wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022r., sygn. akt III OSK 1127/21, dostępne w CBOSA). Jednakże zdaniem Spółki, żądane przez skarżącą informacje nie mają charakteru informacji publicznej, gdyż nie są związane z wykonywaniem przez nią zadań publicznych, a w związku z tym nie jest zobowiązana do ich udostępnienia. Istotnie, nie wszystkie informacje będące
w posiadaniu podmiotu zobowiązanego mają charakter informacji publicznej, przy czym dotyczy to wszystkich podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nie tylko podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Nie sposób jednak uznać, że żądana informacja nie ma takiego charakteru.
Wniosek skarżącej w zakwestionowanym przez Spółkę zakresie dotyczył wysokości wynagrodzeń wraz z nagrodami, premiami i innymi dodatkami członków zarządu Spółki – prezesa i wiceprezesów, a także pozostałych pracowników w podziale na: kadrę kierowniczą (bez zarządu), umysłowych (bez zarządu i kadry kierowniczej)
i robotników, a także wydatków na promocję, sponsoringi i darowizny ze wskazaniem danych obdarowanego i kwoty.
Wyjaśnić zatem należy, że wynagrodzenia członków zarządu Spółki są ustalane na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zasadach kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1907 z późn. zm.). Jak wynika zaś z art. 1 tej ustawy reguluje ona sposób wykonywania uprawnień z akcji przysługujących: Skarbowi Państwa, jednostkom samorządu terytorialnego lub ich związkom, państwowym osobom prawnym i komunalnym osobom prawnym –
w zakresie kształtowania wynagrodzeń członków organów zarządzających i organów nadzorczych, a także wybranych postanowień umów zawieranych z członkami organów zarządzających oraz ma zastosowanie do podmiotów reprezentujących: Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub ich związki, państwowe osoby prawne, komunalne osoby prawne - w zakresie wykonywania praw z akcji przysługujących tym podmiotom, zwanych dalej "podmiotami uprawnionymi do wykonywania praw udziałowych". Zatem wynagrodzenie członków zarządu Spółki objętej przepisami tej ustawy nie jest ustalane w sposób dowolny, lecz kształtowane stosownie do uregulowań ustawowych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wynagrodzenie członków zarządu Spółki jest informacją publiczną.
Zauważyć również należy, że o pozycji dominującej, zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., stanowi art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275, z późn. zm., dalej jako: "u.o.k.k."), z którego wynika, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Zastosowanie powołanego art. 4 pkt 10 u.o.k.k. do określenia pozycji dominującej w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. oznacza odniesienie tej pozycji do wewnętrznej struktury osoby prawnej, dlatego należy uznać, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą w osobie prawnej, gdy jego udział w tej osobie przekracza 40%. Zatem kryterium stwierdzenia pozycji dominującej Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 321/21, dostępne w CBOSA).
Jak wynika z akt sprawy, udziałowcami Podmiotu zobowiązanego są Spółki Energa S.A. i Energa Wytwarzanie S.A., przy czym Energa Wytwarzanie S.A. ma jedynego akcjonariusza, którym jest Energa S.A., zaś głównym akcjonariuszem Energa S.A. jest PKN ORLEN S.A. - 90,92% akcji. Natomiast akcjonariat PKN ORLEN S.A. składa się z 49,9% Skarbu Państwa. W tej sytuacji trudno zatem uznać twierdzenia Spółki odnośnie nieposiadania przez Skarb Państwa pozycji dominującej za zasadne.
Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn. zm.), gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym związanych
z wypłatą wynagrodzeń, a także innych poniesionych kosztów (promocja, darowizny, sponsoring), jest istotną informacją o majątku publicznym, stosownie do wskazanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., jak również stanowi informację o działalności
i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, podlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., oraz jako informacja o ciężarach publicznych podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA
z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 872/21, dostępne w CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników
w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników (por. wyroki NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17, dostępne w CBOSA).
W związku z tym, Spółka winna załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku
(art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Podkreślić jednocześnie należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Prawo dostępu do informacji publicznej posiada charakter otwarty i powinno być jak najszersze, zaś podmioty zobowiązane poza przypadkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (tj. uzyskania informacji przetworzonej), nie mogą żądać od wnioskodawcy przedstawienia intencji, dla których żąda określonych informacji publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, dostępne w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, należy zatem stwierdzić, że wniosek skarżącej
z 20 czerwca 2022 r. we wskazanym zakresie nie został rozpoznany zgodnie
z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie
art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w pkt. 1 sentencji wyroku zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z 20 czerwca 2022 r.
w zakresie punktów 3, 4 i 5 w terminie 14 dni, którego bieg – stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. – liczy się od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt. 2 sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego
w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Spółka pozostawała w mylnym przekonaniu, że nie ma podstaw do procesowego rozpoznania przedmiotowego wniosku we wskazanym zakresie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 3 sentencji wyroku na podstawie
art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł), wynikającego z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości
z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.
z 2018 r. poz. 265).