II SAB/Ol 226/22

II SAB/Ol 226/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a, art. 161 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Dyrektora Szkoły w O. w udostępnieniu informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 4 listopada 2022 r. (data wpływu do organu 7 listopada 2022 r.) P. K. (dalej jako: skarżący), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Dyrektora Szkoły Podstawowej o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres następujących informacji: skanów wszystkich dokumentów księgowych (faktury, rachunki, listy płac, noty księgowe) wraz z ich opisami opłaconych z dotacji oświatowej w miesiącach styczeń i luty 2022 r.
W odpowiedzi z 21 listopada 2022 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej (organ) powiadomił skarżącego, że wyznacza dzień 5 stycznia 2023 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jako przyczynę opóźnienia w załatwieniu wniosku wskazał konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego oraz wzmożony okres pracy.
Następnie pismem z 8 grudnia 2022 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 listopada 2022 r. poprzez wykazanie po jego stronie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, warunkującego możliwość udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Pismem z 24 listopada 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.), poprzez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie. Skarżący podkreślił przy tym, że organ nie uzasadnił w sposób wyczerpujący przyczyn braku realizacji wniosku w podstawowym terminie 14 dni. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podniósł, że nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu złożonego przez skarżącego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W świetle art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym.
Wobec tego, że przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, organ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Wskazać dalej należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie, o ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do maksymalnie dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy informacji publicznej). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (por.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 105/18, CBOSA). W kolejnym orzeczeniu WSA w Łodzi wskazał że przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwienie zobowiązanym podmiotom, wśród których ustawodawca przewidział podmioty nie będące organami władzy oraz administracji publicznej, a więc jednostki niejednokrotnie niezatrudniające prawników, rozpoznanie wniosku i przygotowanie odpowiedniego pisma lub decyzji, co w trudniejszych sprawach może wymagać więcej czasu niż 14 dni. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 21/17, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu 7 listopada 2022 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upływał zatem 21 listopada 2022 r. Pismem z tego dnia organ poinformował skarżącego o przyczynach nieudzielania żądanej informacji w terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy – 5 styczeń 2023 r. Organ nie miarkował zatem okresu na jaki przedłużył postępowanie, lecz działał z intencją zastosowania maksymalnego przewidzianego ustawą terminu 2 miesięcy.
Nie ulega wątpliwości, że organ, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, naruszył art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Regulacja ta w sposób wyraźny wskazuje, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia w jej udostępnieniu oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach rozpoznawanej sprawy organ stosował regulację art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w sposób instrumentalny. Dostrzec należy, że organ starał się skorzystać z maksymalnego przewidzianego prawem terminu wydłużenia postępowania. Prawodawca wprost wskazał natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ wskazuje nowy termin załatwienia sprawy "nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku." Przyjąć zatem należy, że organ umotywować winien zarówno powody, dla których żądania nie mógł zrealizować w podstawowym 14-dniowym terminie, jak również przyczyny ustalenia nowego terminu w określonym wymiarze.
W skierowanej do skarżącego informacji z 21 listopada 2022 r. organ nie wyjaśnił, dlaczego ocena i ewentualna realizacja wniosku wymaga aż dwumiesięcznego okresu czasu. Lakoniczne powołanie się na "wzmożony okres pracy oraz konieczność zgromadzenia i dokonania analizy znacznej ilości wnioskowanych informacji z szerokiego zakresu czasowego oraz możliwości ich udostępnienia w żądanym zakresie" nie może zostać uznane za uzasadniające przekroczenie podstawowego terminu na załatwienie wniosku. Należy uznać, że zawiadomienie o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy z 21 listopada 2022 r. obciążone było wadą, nie formułowało bowiem jasnych i przekonujących motywów dla znacznego odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Powtórzenia wymaga, że redakcja art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazuje, by organ przedłużając postępowania w sprawie udzielania informacji publicznej w sposób automatyczny zobowiązany był korzystać z terminu dwóch miesięcy. Wręcz przeciwnie, zasada szybkości postępowania obliguje organ, do sprawnego dziania i załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tej przyczyny organ winien był dokonać miarkowania okresu, na jaki przedłużał postępowanie, jednocześnie wyjaśniając w sposób jasny i konkretny, dlaczego wydłużenie terminu jest niezbędne. Jednocześnie podnieść należy, że obszerne uzasadnienie powodów odroczenia terminu do udostępnienia informacji publicznej w odpowiedzi na skargę nie może konwalidować nieprawidłowego postępowania organu przed wniesieniem skargi.
Z akt sprawy wynika, że ostatecznie organ rozpoznał wniosek skarżącego, ponieważ wydał decyzję z 21 grudnia 2022 r. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji wobec niewykazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego przetwarzania informacji publicznej, choć uczynił to już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 (CBOSA), przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie bezczynności organu (pkt 1 sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania (powiadomienie o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu prawnego) przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony. Sąd natomiast w niniejszym postepowaniu nie jest władny oceniać zgodności z prawem wydanej w toku sprawy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ona nie jest przedmiotem zaskarżenia.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł. Sąd uznał, że w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie art. 206 p.p.s.a., który stanowi, że sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zastosowanie tej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu Sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. W tym przypadku Sąd wziął pod uwagę, że charakter sprawy nie wymagał od profesjonalnego pełnomocnika znacznego nakładu pracy, zwłaszcza że Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący w okresie od października 2022 r. do dnia wyroku wniósł do tut. Sądu łącznie kilkanaście skarg na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Zarządu Z. Sp. z o.o. oraz Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego i Dyrektora Szkoły Podstawowej i był reprezentowany przez tego samego pełnomocnika m.in. w sprawach o sygn. akt: II SAB/Ol 192/22, II SAB/Ol 201/22, II SAB/Ol 206/22, II SAB/Ol 213/22, II SAB/Ol 225/22 oraz II SAB/Ol 227/22. Porównując te skargi można stwierdzić, że zostały one sporządzone według jednego szablonu. Ponadto rozpoznawana sprawa nie była obszerna ani merytorycznie skomplikowana, a podjęte przez pełnomocnika czynności miały charakter powtarzalny. W związku z tym, Sąd uznał, w oparciu o art. 206 p.p.s.a., że zachodzi uzasadniony przypadek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części.