II SAB/Ol 21/23

II SAB/Ol 21/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postep. miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 par.1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w sprawie z zażalenia na postanowienie Starosty O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z wniosku z dnia [...] M. C. reprezentowanego przez K. C. o zapłatę wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oraz przyznanie zwrotu wydatków I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa; III. nie przyznaje sumy pieniężnej; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego M. C. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 5 października 2017 r. (data wpływu) K. C., działając w imieniu M. C. (dalej jako "skarżący") wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ") na postanowienie Starosty O. (Starosta) z [...] r. Postanowieniem tym Starosta O. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku żalącego się o zapłatę wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów oraz przyznanie zwrotu wydatków.
Postanowieniami z 11 grudnia 2017r. i 31 lipca 2018r. organ zawiadamiał skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie.
Skarżący 1 lutego 2023 r. wniósł do organu ponaglenie.
Postanowieniem z 7 lutego 2023 r. Kolegium rozpoznało zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty z [...]r.
Z kolei postanowieniem z 8 lutego 2023 r. organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu nie pozostawało w bezczynności oraz dopuściło się przewlekłości.
1 lutego 2023 r. (data nadania pocztowego) skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie zażalenia na postanowienie Starosty z [...] r., domagając się stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenia terminu na załatwienie sprawy, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wynagrodzenia za holowanie i dozór pojazdów zarówno przed organami administracji publicznej, jak i sądami administracyjnymi i powszechnymi, i wskazał, że mimo ponaglenia, do chwili wniesienia skargi, tj. przez okres 5 lat i 3 miesięcy, organ nie zakończył postępowania
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, opisał dotychczasowy tok postępowania i podejmowane czynności. Zwłoka ta nie miała arbitralnego charakteru i nie nosiła znamion celowego unikania podejmowania rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność w postępowaniu administracyjnym zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika z niego, że bezczynność wystąpi wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Z kolei przewlekłość postępowania, w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jest to taki stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje procedowanie w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Zgodnie z art. 35 § 2 i 3 k.p.a, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, że w konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a., bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 14 marca 2023 r., sygn. akt I SAB/Wr 1266/22 dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").
W rozpoznawanej sprawie wystąpiła zarówno przewlekłość, jak i bezczynność w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Postępowanie drugoinstancyjne w sprawie toczy się od 12 października 2017 r., tj. od wpływu zażalenia do Kolegium. Po wpłynięciu powyższego wniosku organ dwukrotnie wydał postanowienie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. W pierwszym z postanowień z 11 grudnia 2017 r. nie wskazano w ogóle jakie dodatkowe dowody i materiały muszą zostać zgromadzone, aby sprawa mogła zostać rozstrzygnięta (postanowienie nie zawiera uzasadnienia), a w drugim - z 31 lipca 2018 r. zwrócono uwagę na złożenie skarg na postanowienia Kolegium w przedmiocie nieważności postępowań.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 2209/21 (CBOSA), "zasada szybkości postępowania określona w art. 12 K.p.a. oznacza także, że organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu.(...) Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1471/11, z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/13 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 1345/16)". Nie usprawiedliwia przewlekłego sposobu prowadzenia sprawy przesyłanie akt sprawy do innego organu czy sądu. Brak akt sprawy, przesłanych innemu organowi albo sądowi, nie jest przyczyną niezależną od organu, gdyż rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności przekazania akt innemu organowi. Obecne środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem, a bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi o przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego (wyrok WSA w Olsztynie z 22 czerwca 2022 r.,sygn. akt II SAB/Ol 116/22, CBOSA.
Ponadto wskazać należy, że samo zawiadomienie strony, nawet dwukrotne, w trybie art. 36 § 1 k.p.a. o nowym terminie załatwienia sprawy nie chroni organu przed możliwością stwierdzenia przez sąd, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Oceny zaistnienia tego stanu sąd dokonuje bowiem w oparciu o stwierdzony sposób działania organu, nie zaś jedynie na podstawie formalnego stwierdzenia dokonania przez organ zawiadomienia w powyższym trybie (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt III SAB/Gd 36/21, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie podkreślić należy, że organ po wpłynięciu do niego zazielenia wraz aktami sprawy 12 października 2017r. pozostawał w bezczynności orzeczniczej, aż do 7 lutego 2023 r., czyli ponad 5 lat.
W tak ustalonym stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu, że organ prowadził postępowanie przewlekle a także pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu zażalenia skarżącego.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść do sądu administracyjnego w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Określony w tym przepisie termin "w każdym czasie" odnosi się do trwającego postępowania, które – w ocenie wnoszącego skargę – jest prowadzone przewlekle lub dochodzi w nim do bezczynności, co oznacza, że skargę taką można wnieść do sądu jedynie w trakcie trwania przewlekłości lub bezczynności organu w rozpatrywaniu sprawy administracyjnej. Tym samym, ocena przez sąd administracyjny zasadności skargi może być dokonana na dzień wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie na dzień wniesienia skargi (1 lutego 2023 r.) organ pozostawał w bezczynności. Jednakże 7 lutego 2023 r. wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone przez skarżącego postanowienie. Bezprzedmiotowe zatem w niniejszej sprawie jest zobowiązywanie organu do wydania w określonym terminie aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skoro organ wydał już postanowienie, to zdezaktualizowała się konieczność wydania orzeczenia zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie załatwienia sprawy i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt I. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu omówiona przewlekłość i bezczynność miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zażalenie skarżącego wpłynęło do Kolegium 12 października 2017r., które po początkowym dwukrotnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w grudniu 2017 r. i lipcu 2018 r. (przy czym, co wskazano wyżej, powody zwłoki i nowy termin zakończenia postępowania nie znajdowały uzasadnienia w okolicznościach sprawy), przez okres ponad 5 lat i 3 miesięcy nie podjąło w sprawie żadnej czynności w przedmiocie załatwienia sprawy.
Dopiero ponaglenie z 27 stycznia 2023 r. i skarga na bezczynność z 28 stycznia 2023 r. spowodowały wydanie aktu kończącego postępowanie. Brak działań organu przez tak znaczny okres nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, dlatego, w ocenie Sądu, stanowi rażące naruszenie prawa.
Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W orzecznictwie wyraża się przy tym pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17 CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1662/16). Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 21 marca 2023 r., sygn. akt III SAB/Po 37/22, CBOSA). Bezczynność czy przewlekłe prowadzenia postępowania, nawet w stopniu rażącym, nie stanowią dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne działanie sądu, bez sprecyzowania w ustawie przesłanek, oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, dokonanej w odniesieniu do całokształtu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wr 412/22, CBOSA).
Sąd dokonując analizy okoliczności rozpoznawanej sprawy nie zalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej. Skarżący nie wykazał, jakiej doznał krzywdy na skutek braku działań organu w postępowaniu zażaleniowym. Z kolei organowi nie można zarzucić celowego unikania załatwienia sprawy, najprawdopodobniej zwłoka ta wynikła z przeoczenia czy zaniedbania, co oczywiście w żadnej mierze nie usprawiedliwia organu, ale nie wskazuje też na celowe unikanie wydania rozstrzygnięcia. Nie istnieje także uzasadniona obawa, że bez zobowiązania organu do wypłaty tej sumy organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym świadczy chociażby niezwłoczne podjęcie działań po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia i skargi na bezczynność.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt IV. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.