II SAB/OL 20/25

II SAB/Ol 20/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1, art. 4 ust.1 , art. 13 ust.1 i 2, art. 15 ust.2 , art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 11 marca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 roku sprawy ze skargi M. G. na bezczynność Wójta Gminy P. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje Wójta Gminy P. do rozpoznania wniosku skarżącej M. G. o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 października 2024 r.- w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek M. G. o wymierzenie organowi grzywny; 4) zasądza od Wójta Gminy P. na rzecz skarżącej M. G. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. G. (dalej jako: strona, skarżąca) reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy P. (dalej: Wójt, organ) w udostępnieniu informacji publicznej. W skardze zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. 2176 ze zm., zwana dalej; "u.d.i.p.") poprzez bezzasadną bezczynność i nieudzielenie odpowiedzi w przedmiocie wniosku o udzielenie informacji publicznej, w tym niewydanie decyzji odmownej. Wskazała, że wnioskiem z dnia 5 października 2024 r. złożonym w formie wiadomości email wniosła o udostępnienie przez Wójta w trybie informacji publicznej, informacji o wynagrodzeniach brutto i netto za miesiąc czerwiec 2024 r. osób pracujących w urzędzie Gminy P., które pełnią funkcje publiczne oraz urzędników gminy P., którzy są upoważnieni do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta. Zwróciła się także o zaznaczenie, jaka funkcja jest pełniona przez daną osobę, a w przypadku osób pełniących podwójne funkcje, o zapisanie obu pełnionych funkcji na adres korespondencyjny podany we wniosku. Skarżąca wskazała, że sprawa została zarejestrowana przez Wójta pod sygn. akt [...]. Skarżąca złożyła także szereg innych wniosków, które zostały zarejestrowane pod kolejnymi sygnaturami spraw. Pismem z dnia 24 października 2024 r. Wójt odpisał skarżącej, że traktuje jej działania jako nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej - odnosząc się w tym piśmie zarówno do wniosku zarejestrowanego pod sygn. akt [...], jak również do kolejnych wniosków skarżącej, zarejestrowanymi pod kolejnymi sygnaturami. Strona zarzuciła, że w sprawie nie wydano żadnej decyzji odmownej w zakresie wniosków złożonych przez skarżącą. Strona żądała dostępu do informacji publicznej w celu zachowania jawności życia publicznego oraz w trosce o dobro mieszkańców gminy. Strona zaznaczyła również, że ustawodawca nie przewidział w ustawie o dostępie do informacji publicznej ograniczeń ilościowych w zakresie składanych wniosków. W związku z powyższym, skarżąca wniosła na podstawie art. 149 par. 1 ust. 1 i 3 p.p.s.a., art. 149 1a p.p.s.a., art. 149 par. 2 w zw. z art. 154 par. 2 p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. o: -zobowiązanie Wójta do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 5 października 2024 r.. o sygn. akr [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa - wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości 500 zł, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, uznając że działania strony spełniają przesłanki nadużycia prawa do informacji publicznej. Potwierdził złożenie wniosku. Wskazał, że skarżąca w okresie od 5 do 27 października 2024 r. wniosła o udostępnienie informacji publicznej niemal 100 razy, zadając organowi i łącznie 346 pytań. Dodatkowo strona wciąż przesyła kilka wniosków tygodniowo o dostęp do informacji publicznej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że strona prowadzi profil na portalu społecznościowym, na którym wykorzystuje uzyskane w trybie dostępu do informacji publicznej do własnych korzyści. Ilość złożonych wniosków, które obejmowały liczne pytania, wymagały sporządzenia obszernych i szczegółowych informacji, które następnie miały być wykorzystane przez stronę w innym celu aniżeli dobro publiczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostepnienia informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako; "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, tak jak uczyniono w niniejszej sprawie, gdy adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie jest też sporne, że dane, o udostępnienie których zwrócił się skarżący stanowiły informację publiczną. Skarżąca wnioskiem z dnia 5 października 2024 r. zwróciła się do organu o udzielenie informacji o wynagrodzeniach brutto i netto za miesiąc czerwiec 2024 r. osób pracujących w urzędzie Gminy P., które pełnią funkcje publiczne oraz urzędników gminy P., którzy są upoważnieni do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Wójta. Żądane informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników pełniących funkcje publiczne podlegają udostępnieniu na podstawie u.p.i.d. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że informacje dotyczące wynagrodzeń pracowników instytucji publicznych pełniących funkcje publiczne, co do zasady stanowią informację publiczną (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2755/14; z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14).
Należy podkreślić, że w wyroku z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2888/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy kwalifikacji informacji publicznej istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. W wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21 Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że "sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). "Sprawa publiczna" to przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1059/22).
W wyroku z 27 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2285/22 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie dostrzegł, że "dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej".
Reasumując, ustalenie, że wniosek obejmował informacje publiczne oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Brak podjęcia takich działań jest równoznaczny z pozostawaniem organu w bezczynności.
Dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopiero po ewentualnym wydaniu decyzji i jej zaskarżeniu Sąd będzie mógł oceniać powody odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19. W rozpoznawanej sprawie zasługiwało na uwzględnienie, że organ w wymaganym terminie zareagował na wniosek i udzielił skarżącemu odpowiedzi. Organowi przypisać można jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa, która nie może być jednak utożsamiana z rażącym naruszeniem.
Sąd oddalił również wniosek o nałożenie grzywny w wysokości 500 zł. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny we wnioskowanej wysokości.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.