II SAB/OL 196/22

II SAB/Ol 196/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust.1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. art. 6 ust. 1, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 161 par. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego P. na bezczynność Rektora Uniwersytetu W. w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Rektora Uniwersytetu W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Związek Zawodowy P. (dalej: skarżący, związek zawodowy) wnioskiem z 21 marca 2021 r. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu W. (dalej: Rektor, organ) o udostępnienie imiennej listy dodatków specjalnych i ich wysokości, przyznanych przez Rektora w 2021 roku, pracownikom Uniwersytetu.
Organ pismem z 4 kwietnia 2022 r. udzielił odpowiedzi wskazując, że złożone żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący ponowił wniosek pismem z 4 kwietnia 2021 r. Organ w stanowisku z 8 kwietnia wskazał, że na tożsame w treści żądanie udzielił już odpowiedzi 4 kwietnia 2022 r. Skarżący raz jeszcze pismem z 22 czerwca ponowił wniosek, a organ po raz kolejny pismem z 29 czerwca 2022 r. wskazał, że udzielił już odpowiedzi 4 kwietnia 2022 r.
Związek zawodowy pismem z 22 września 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 21 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j., Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.)
W skierowanym do skarżącego piśmie z 6 października 2022r., organ wskazał, że w 2021 r. pracownikom Uniwersytetu nie były przyznawane dodatki specjalne.
W odpowiedzi na skargę, datowanej na 7 października 2022 r., organ wniósł o jej oddalenie. Rektor argumentował, że odpowiedział na przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej już w kwietniu 2022 r. Skarżący został poinformowany, że jego pismo z 21 marca 2022 r. w opinii organu nie stanowiło wniosku o informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Również kolejne wnioski skarżącego spotkały się z odpowiedzią organu. Rektor zauważył następnie, że: "6 października 2022 r. skarżący po raz kolejny został poinformowany, że w 2021 r. pracownikom Uniwersytetu nie były przyznawane dodatki specjalne."
W podsumowaniu argumentacji organ wywiódł, że wnioskodawca może skutecznie domagać się udostępnienia jedynie tej informacji publicznej, która znajduje się w posiadaniu adresata wniosku. Skoro zatem Rektor w 2021 r, nie przyznawał dodatków specjalnych, to nie był zobligowany do udzielenia informacji w tym zakresie, ponieważ jej nie posiadał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W analizowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Niesporne jest, że adresat wniosku – Rektor Uniwersytetu W. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a zakres wniosku dotyczył informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują oraz o majątku publicznym, w tym o: majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Z powyższego wynika, że informacja odnosząca się do wydatków ponoszonych przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile dotyczą mienia publicznego, jest informacją publiczną.
Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym dodatkami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm.). Wynagrodzenia pracowników publicznej uczelni wyższej, należą zatem do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Informacją publiczną jest więc informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników, w tym także szczegółowe dane dotyczące wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Okoliczności te mają bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. np. wyroki NSA z: 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, 5 lutego 2019 r., I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16; 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18).
Informacja dotycząca dodatków specjalnych do wynagrodzenia mieści się zatem w kategorii informacji publicznej.
Wobec tego, że obie przesłanki (podmiotowa i przedmiotowa) udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione - organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawodawca przewidział, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:
1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przedmiotowej sprawie organ nie udzielił w terminie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pozostawał zatem w bezczynności i bezczynność ta trwała również w momencie wniesienia skargi do sądu. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu, udostępnił on wnioskowaną informację przy piśmie z 6 października 2022 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie (wskazał, że w 2021 r. pracownikom uniwersytetu nie były przyznawane dodatki specjalne), postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udostępnienia informacji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 marca 2022 r. (pkt 1 wyroku).
Tytułem uzupełnienia zastrzec należy jednak, że organ nieprawidłowo w odpowiedzi na skargę wskazał, że 6 października 2022r. skarżący został "po raz kolejny" poinformowany, że pracownikom uniwersytetu nie były przyznawane dodatki specjalne. W kolejnych pismach kierowanych do skarżącego organ prezentował stanowisko, zgodnie z którym żądanie skarżącego nie stanowiło wniosku o informacje publiczną. Dopiero po wystąpieniu przez skarżącego na drogę sądową, organ zmodyfikował swoje stanowisko i udzielił merytorycznej odpowiedzi na wniosek skarżącego z 21 marca 2022 r. Nie może być mowy o tożsamości lub jakimkolwiek stopniu podobieństwa stanowiska organu wyrażonego w jego pismach z 4 i 8 kwietnia 2022 r. oraz 29 czerwca 2022 r. z tym sformułowanym w piśmie z 6 października 2022 r. Pierwotnie organ uznawał, ze żądanie skarżącego wykracza poza zakres informacji publicznej, ostatecznie zaś udzielił na nie odpowiedzi.
Podobnie nieprawidłowa jest zawarta w konkluzji odpowiedzi na skargę teza, że skoro Rektor w 2021 r, nie przyznawał dodatków specjalnych, to nie był zobligowany do udzielenia informacji w tym zakresie, ponieważ jej nie posiadał. Wyjaśniać należy, że wnioskodawca nie mógł wiedzieć czy dodatki takie były przyznane czy też nie. Fakt, że organ nie przyznał określonych dodatków do wynagrodzenia nie może być okolicznością ekskulpującą odpowiedzialność za nie rozpoznanie wniosku o informację publiczną. Brak przyznania określonego dodatku do wynagrodzenia jest bowiem także informacja publiczną. Organ zobowiązany był zatem z zachowaniem terminów ustawowych odpowiedzieć na wniosek skarżącego. Organ uczynił to jednak dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Zaznaczyć należy zatem powtórnie, że brak przyznania dodatków specjalnych nie może być argumentem usprawiedliwiającym brak odpowiedzi organu na pytanie dotyczące tej kwestii. Organ posiadał bowiem wiedzę (informacje), że wydatków takich nie ponosił.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, że Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, organ podjął reakcję na pierwotny wniosek skarżącego, nieprawidłowo kwestionując charakter jego wniosku. Nie można jednak stwierdzić by żądanie skarżącego zostało całkowicie zignorowane przez organ.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. 3 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.