II SAB/Ol 19/13

II SAB/Ol 19/13 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Marzenna Glabas
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dziekan Wydziału
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 5,  art. 6 ust. 1 pkt 4a,  art. 14
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 8,  art. 149 par. 1 i  par. 2,  art. 200 i 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 28 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 roku sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Dziekana Wydziału Prawa i Administracji w udzieleniu informacji publicznej 1. zobowiązuje Dziekana Wydziału Prawa i Administracji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia "[...]" w zakresie ujawnienia treści udostępnionych decyzji co do liczby punktów, którą dany kandydat uzyskał - w terminie 14 dni od dnia - doręczenia przez Sąd odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. zasądza od Dziekana Wydziału Prawa i Administracji na rzecz skarżącego 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
W dniu "[...]" P. B. wystąpił do Dziekana Wydziału Uniwersytetu (dalej jako: Dziekan), za pomocą poczty elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej o wskazanej treści, tj. o udostępnienie treści dwóch (losowo wybranych) decyzji administracyjnych doręczonych do imiennie oznaczonego kandydata o nieprzyjęciu na studia oraz wskazania imienia i nazwiska co najmniej dwóch kandydatów, którym doręczono decyzję administracyjną o nieprzyjęciu na studia.
Decyzją z dnia "[...]" Dziekan udzielił P. B. informacji publicznej w zakresie dotyczącym udostępnienia treści dwóch (losowo wybranych) decyzji administracyjnych doręczonych za pokwitowaniem do kandydata o nieprzyjęciu na studia stacjonarne jednolite magisterskie na kierunku "[...]", a w pozostałym zakresie odmówił udostępnienia dokumentów, tj. wskazania imiennie oznaczonego kandydata nieprzyjętego na studia stacjonarne jednolite magisterskie na kierunku "[...]" oraz wskazania imienia i nazwiska co najmniej dwóch kandydatów, którym doręczono za pokwitowaniem decyzję administracyjną o nieprzyjęciu na studia stacjonarne jednolite magisterskie na kierunku "[...]".
P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dziekana, na skutek wniosku z dnia "[...]", w zakresie w jakim organ nie udostępnił treści żądanych decyzji administracyjnych w zakresie liczby punktów uzyskanych przez kandydatów, którą to treść organ usunął (zanonimizował) w sposób uniemożliwiający zapoznanie się z treścią tej informacji. Skarżący wniósł o zobowiązanie Dziekana do załatwienia wniosku z dnia "[...]" w zakresie ujawnienia treści udostępnionych decyzji o treść liczby punktów, którą dany kandydat uzyskał. W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż skoro domagał się treści decyzji, to udostępnienie tej treści tylko w ograniczonym zakresie - z pominięciem liczby punktów, jakie w tej decyzji zostały zapisane – oznacza pozostawanie przez organ w stanie bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Dziekan wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż ilość punktów została uznana przez organ jako informacja chroniona ustawą o ochronie danych osobowych, zatem tak jak imię i nazwisko, tak i ta informacja została zanonimizowana, by nie była dostępna dla wnioskodawcy.
W piśmie procesowym z dnia "[...]" pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ nie może anonimizować treści decyzji usuwając z niej oznaczenie liczby punktów jaką uzyskał kandydat na studia, bowiem takie działanie oznacza, że nie udostępniono informacji zgodnie z wnioskiem.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 28 marca 2013 r. pełnomocnik organu podał, że Dziekan wydał decyzje w części udzielającą informacje publiczną, opierając się o Statut Uniwersytetu, który nakazuje Dziekanowi w każdej formie działania zachowanie formy pisemnej decyzyjnej. Dodał, iż organ uznał, że dane osobowe kandydatów i ilość punktów uzyskanych przez kandydata nie stanowią informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w przewidzianym przez przepisy prawa terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji administracyjnej, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. (por. T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia, a także wtedy, gdy nie powiadamia on o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 33/10, Lex nr 620012). Przez bezczynność należy rozumieć również sytuację, gdy organ niezasadnie uznawszy, iż wniosek nie dotyczy informacji publicznej pismem odmawia wnioskodawcy żądanych informacji.
Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracji zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonej czynności.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca Dziekanowi bezczynność polegającą na nieudostępnieniu treści żądanych decyzji administracyjnych w zakresie liczby punktów uzyskanych przez kandydatów na studia, które to decyzje w ocenie strony skarżącej stanowią informację publiczną.
Prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Zasady udzielania informacji publicznej szczegółowo normuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). W myśl przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Dostrzec również trzeba, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. W świetle powyższych wywodów przyjdzie stwierdzić, że akta sprawy administracyjnej jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, a mianowicie organów administracji publicznej, stanowią także informację publiczną i zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy podlegają udostępnieniu. Jednakże możliwość ich udostępnienia, czy zakazu udostępnienia będzie uzależniona od faktu, czy ich udostępnienie podlega wyłączeniom wynikającym z ochrony prywatności, tajemnicy przedsiębiorcy, tajemnic ustawowo chronionych i innych ograniczeń ustawowych. Wobec tego nie jest dopuszczalna sytuacja uznania akt administracyjnych w całości za nie podlegające udostępnieniu, bez wykazania, że podlegają ograniczeniom, o których wspomniano powyżej.
Podkreślić raz jeszcze trzeba, że zarówno decyzje administracyjne, jak też inne dokumenty zawarte w aktach administracyjnych również stanowią informacje publiczne, które niewątpliwie podlegają udostępnieniu w całości lub w części. Udostępnienie tych dokumentów także ograniczone jest jedynie do powodów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ud.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05, wyrok WSA w Łodzi z 7 kwietnia 2004 r., II SA/Łd 12/04, wyrok WSA w Gliwicach z 15 listopada 2004 r., IV SA/GL 664/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).)
W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie został spełniony zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dziekan jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, zaś żądana przez skarżącego informacja, tj. decyzja wydana przez organ, ma charakter informacji publicznej.
W świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości to, że sama decyzja o nieprzyjęciu na studia, jako przejaw woli organu administracyjnego w określonej sprawie, stanowi informację publiczną. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 u.d.i.p. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4a ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05, publ. LEX nr 236465 i wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06, publ. ZNSA z 2007 r. z. 1, s. 113; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, publ. Lex nr 460751; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 26/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 21 listopada 2012r., sygn. akt II SAB/Go 41/12).
Skoro więc w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną oraz podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania, to powinien mieć tu zastosowanie tryb przewidziany w u.d.i.p. Trzeba jeszcze raz przypomnieć, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot nie umożliwiają udostępnienia informacji we wskazany sposób. Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy przez organ władzy publicznej następują w formie decyzji. Ponadto na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli organ odmawia udzielenia informacji publicznej, to ma tego dokonać w procesowej formie jaką jest decyzja administracyjna.
W ocenie Sądu, w świetle powyższych konstatacji należało uznać, że Dziekan pozostaje w zwłoce, gdyż nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w trybie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udzielił pełnej żądanej informacji publicznej, ani też nie odmówił udzielenia tej informacji poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że zgodnie ze wspomnianym już art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. skarżącemu przysługuje prawo dostępu do treści i postaci dokumentów urzędowych. Nadto przytoczone powyżej regulacje prawne pozwalają zainteresowanemu podmiotowi na uzyskanie dostępu do konkretnych dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Tak więc niezależnie od tego jaki jest zakres informacji zawartych w dokumentach – wnioskowanych przez skarżącego – to ma on prawo do zapoznania się z ich treścią chyba, że zaistnieją przesłanki obligujące organ do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. W niniejszej sprawie organ nie wskazał na te okoliczności.
Ponownie należy podkreślić, iż w kontrolowanej sprawie zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej został przez skarżącego uszczegółowiony, zatem żądanie skarżącego zostało dostatecznie sprecyzowane. Nie można zatem uznać, że stan bezczynności został uchylony przez przekazanie skarżącemu zanonimizowanych decyzji. Stanu tego nie uchyla też nie mająca oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja Dziekana z "[...]" w której to w punkcie 1) zadeklarowano udzielenie informacji publicznej P. B. w zakresie objętym skargą ale deklaracji tej nie zrealizowano, ponieważ doręczone mu wnioskowane decyzje zostały zanonimizowane w zakresie ilości punktów uzyskanych przez kandydatów. Dlatego też należy przyjąć, że organ - udostępniając tylko w części wnioskowaną informację - nadal pozostaje w stanie bezczynności.
Reasumując, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w niniejszej sprawie wniosek skarżącego rozpoznany być powinien na podstawie u.d.i.p. Oznacza to, że organ powinien był albo udzielić informacji we wnioskowanym zakresie, co jest czynnością materialno-techniczną nie wymagającą wydania decyzji, albo decyzją administracyjną odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji (art. 16 ust. 2 ustawy). Jest poza sporem, że Dziekan do chwili obecnej nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w części dotyczącej liczby punktów uzyskanych przez kandydatów, ani nie odmówił udzielenia żądanej w tym zakresie informacji z uwagi na okoliczności wskazane w przepisie art. 5 u.d.i.p. Jeżeli organ uzna, że istnieją podstawy do udzielenia informacji w pełnym zakresie i w sposób wskazany przez skarżącego, powinien udostępnić żądaną informację (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) a jeżeli informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku, zastosowanie mieć będzie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku uznania, że zachodzą podstawy do ochrony prywatności lub danych osobowych organ rozważy, czy powinna nastąpić odmowa udostępnienia informacji w formie decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W świetle powyższych okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł o zobowiązaniu Dziekana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia "[...]". Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do rozpatrzenia powyższego wniosku w zakresie ujawnienia treści udostępnionych decyzji co do liczby punktów, którą dany kandydat uzyskał.
Poza tym, Sąd nie stwierdził, aby bezczynność w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – 149 § 2 p.p.s.a. Wprawdzie w terminie zakreślonym przez ustawę organ załatwił wniosek skarżącego tylko w części, jednak w takim przypadku wnioskodawcy, który jest niezadowolony z zakresu udostępnionej informacji przysługuje tylko i wyłącznie skarga na bezczynność organu. Kontrola prawidłowości działania organu administracji w tym zakresie podlega ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego w drodze skargi na bezczynność.
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U nr 163, poz.1349 ze zm.).