II SAB/Ol 18/25

II SAB/Ol 18/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Andrzej Brzuzy /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Strumiłło
Przemysław Krzykowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1530/25 - Wyrok NSA z 2026-03-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, ust. 3, art. 13
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (spr.) Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski Sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi P.K. na bezczynność Burmistrza L. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
W piśmie z 26 października 2024 r. P. K. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca") na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, ze zm.), dalej jako: "u.d.i.p.", wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w L./Burmistrza L. o udzielenie następujących informacji:
1. Kiedy i z jakiego powodu Burmistrz L. (dalej jako: "organ", "Burmistrz") odwołał ze składu rady nadzorczej Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. w L. (dalej jako: "PGK Sp. z o. o.", "spółka") A. W.?
2. Ile w 2021, 2022, 2023 i 2024 r. obyło się posiedzeń rady nadzorczej PGK Sp. z o. o.?
3. W ilu zebraniach nadzorczych PGK Sp. z o. o. w 2021, 2022, 2023 i 2024 r. uczestniczył A. W.?
Nadto wnioskodawca poprosił o przesłanie skanów wszelkich usprawiedliwień nieobecności na zebraniach rady nadzorczej PGK Sp. z o. o. złożonych przez A. W., a także o informację dotyczącą wysokości wynagrodzenia pobranego przez A. W. z tytułu zasiadania w PGK Sp. z o. o. w 2021, 2022, 2023 i 2024 r.
W odpowiedzi z 30 października 2024 r. na ww. pismo Burmistrz poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Dodał, że Gmina L. (dalej jako: "Gmina") jest jedynym wspólnikiem spółki PGK Sp. z o. o. oraz podał adres jej siedziby.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej strona zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. polegające na przekazaniu, że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji, co w jej ocenie jest oczywistą nieprawdą.
W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie do prawidłowego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych.
Zdaniem skarżącego Burmistrz pozostaje w bezczynności, gdyż z samej udzielonej odpowiedzi wynika, że pytanie dotyczyło spółki, której jedynym właścicielem jest Gmina. Zatem niemożliwe jest, aby Burmistrz, który jest jednocześnie jednoosobowym zgromadzeniem wspólników (powołującym i odwołującym członków rady nadzorczej) nie był w posiadaniu informacji, kiedy i z jakiego powodu odwołał ze składu rady nadzorczej A. W. Zatem w ocenie strony co najmniej w zakresie pytania nr 1 organ posiadał pełną wiedzę, a jednak z niewiadomych przyczyn uchylił się od udzielenia odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi.
Powołując się na treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz orzeczenie sądu administracyjnego organ wyjaśnił, że nie posiada informacji, których żądał skarżący, co wyraźnie zostało wykazane w piśmie z 30 października 2024 r. Wskazał, że wnioskowane dane powinny znajdować się w PGK Sp. z o. o., o czym skarżący został w ustawowym terminie poinformowany.
W odpowiedzi na wezwanie sądu w piśmie z 24 marca 2025 r. organ wyjaśnił, że w sprawie zostały złożone wszystkie dokumenty będące w jego posiadaniu. Przy czym w ocenie organu informacja, że wnioskowane przez skarżącego dane winny znajdować się w PGK Sp. z o. o. wynika z pisma 30 października 2024 r., "(...) gdzie jest zapis cyt. (...) Gmina L. jest jedynym wspólnikiem spółki pod nazwą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w L., którego siedziba mieści się przy ul. [...] w L.(...)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarga dotyczy bezczynności organu w udzieleniu dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu przedmiotowej ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. W art. 2 ust. 1 ustawy przyjęto, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu z zastrzeżeniem art. 5, zaś od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej ma służyć celom publicznym, przeciwstawianym innym celom, w tym celom prywatnym. Ponadto w wyroku z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. (...) "wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do sprawy publicznej". Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (zob. wyroki NSA: z 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 918/14; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 617/14; z 12 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2496/14; z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 769/12) oraz w literaturze (por. P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1638/14, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016, nr 4, s. 171 i nast.; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151)." Stanowisko to pozostaje nadal aktualne (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1502/19).
Wskazać jednocześnie należy, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być załatwiony trojako. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wcześniej wyroku z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2458/17, jeśli żądane informacje mają charakter informacji publicznej a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia i jest w ich posiadaniu, to powinien zakończyć postępowanie z wniosku strony albo udostępniając żądaną informacją w drodze czynności materialno-technicznej (pierwszy sposób), albo - jeżeli zaistniały odpowiednie ku temu przesłanki - wydając decyzję administracyjną (drugi sposób) o odmowie jej udostępnienia lub o umorzeniu postępowania. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy (trzeci sposób) i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie, że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.
W orzecznictwie podzielany jest też pogląd, zgodnie z którym bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, a ponadto, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a także, gdy nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z , sygn. akt I OSK 2457/17).
W przedmiotowej sprawie strona zwróciła się wnioskiem z 26 października 2024 r. o udostepnienie informacji publicznej w zakresie: (1) Kiedy i z jakiego powodu Burmistrz odwołał ze składu rady nadzorczej PGK Sp. z o.o. A. W.?; (2) Ile w roku 2021, 2022, 2023 i 2024 odbyło się posiedzeń rady nadzorczej PGK Sp. z o.o.; (3) W ilu zebraniach nadzorczych PGK Sp. z o.o. w 2021, 2022, 2023 i 2024 roku uczestniczył A. W. Prosząc jednocześnie o: (pkt 4 wniosku) przesłanie skanów wszelkich usprawiedliwień nieobecności na zebraniach rady nadzorczej PGK Sp. z o.o. złożonych przez A. W.; (pkt 5 wniosku) o informację dotyczącą wysokości wynagrodzenia pobranego przez A. W. z tytułu zasiadania w PGK Sp. z o.o. w 2021, 2022, 2023 i 2024 roku. Organ udzielił stosownej odpowiedzi, przesyłając ją w dniu 30 października 2024 r. stronie (co ta w skardze potwierdza) wskazując, że z analizy treści każdego z pięciu pytań wynika, że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji. Organ wskazał przy tym, że jest jedynym wspólnikiem w PGK Sp. z o.o., wskazując jednocześnie adres siedziby przedmiotowej spółki. Strona w skardze stwierdziła, że udzielona odpowiedź (że organ nie jest w posiadaniu wnioskowanych informacji) jest oczywistą nieprawdą. Wskazała też, że nie jest możliwe, aby Gmina, która jest jedynym właścicielem ww. przedsiębiorstwa a Burmistrz, który jest jednocześnie jednoosobowym zgromadzeniem wspólników (powołującym i odwołującym członków rady nadzorczej) nie był w posiadaniu informacji, kiedy i z jakiego powodu odwołał ze składu rady A. W. Strona uznała zatem, że co najmniej w zakresie pierwszego pytania organ posiadał pełną wiedzę, a z niewiadomych przyczyn uchylił się od udzielenia odpowiedzi, co powoduje, że pozostaje w bezczynności.
Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu sąd przyznał rację organowi. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżący ponadto nie wskazał w oparciu o jakie przepisy prawa wywodzi, że to Burmistrz a nie spółka i jej organy są w posiadaniu wnioskowanych informacji. Trudno natomiast za taką okoliczność uznać tylko to, że jest to spółka komunalna ze 100% udziałem Gminy a Burmistrz jest jednocześnie jednoosobowym zgromadzeniem wspólników (powołującym i odwołującym członków rady nadzorczej).
Uwzględniając powyższe wskazać też należy, że to spółka komunalna a nie Burmistrz (jak chciałaby tego strona) jest podmiotem (poprzez swoje organy) zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Każda bowiem z żądanych informacji dotyczy wyłącznie działalności spółki i jej dysponentem jest właśnie ta spółka a nie organ, chociaż jest 100% jej udziałowcem. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym przypadku organ reprezentujący spółkę) będące w posiadaniu takich informacji czy też dokumentacji, z której ta wynika. Jak zauważył też NSA w wyroku z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2457/17 (odwołując się do wyroku NSA z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2458/17) adresat wniosku o udzielenie informacji publicznej musi być podmiot zobowiązany do ich udostępnienia i jest w ich posiadaniu (co w tej sprawie nie miało miejsca). Ponadto zarówno wybór członka rady nadzorczej, jak i jego odwołanie odbywa się w drodze uchwały właściwego organu. Wskazać przy tym należy, że uchwały o odwołaniu członka rady nadzorczej, jak i wszelkie inne ważne uchwały rady nadzorczej są przechowywane w aktach spółki. Te akta mogą być prowadzone w formie papierowej lub elektronicznej. W przypadku spółki z o.o. (a z taką mamy do czynienia w tej sprawie) to właśnie księga protokołów stanowi zbiór wszystkich uchwał, które w przeszłości podejmowali jej wspólnicy. I to z treści takiej uchwały wynikają powody i podstawa prawna odwołania. Zgodnie bowiem z art. 248 k.s.h. do księgi protokołów wpisuje się uchwały zgromadzenia wspólników w formie pisemnej, a jeżeli podjęto je przed notariuszem, także te zaprotokołowane przez niego – w formie wpisu do protokołu. Protokoły zaś to oficjalne sprawozdania ze zgromadzenia, które mają za zadanie odwzorować i udokumentować jego dokładny przebieg. Protokoły podpisują wszyscy obecni lub co najmniej przewodniczący zgromadzenia i osoba go sporządzająca. One również, obok oryginałów uchwał, powinny się znaleźć w księdze protokołów. Trzeba też pamiętać, że księgę protokołów prowadzi się w celach organizacyjnych, dla zapewnienia przejrzystości działań wspólników i podejmowanych przez nich decyzji (czyli ma na celu: transparentność działań spółki, rolę dowodową, wsparcie w zarządzaniu spółką, wymóg formalny i zabezpiecz interesy wspólników). Każdy ze wspólników może przeglądać księgę protokołów, a także żądać wydania poświadczonych przez zarząd odpisów uchwał. To zatem z tych dokumentów wynikają powody i podstawa prawna odwołania danego członka rady nadzorczej, a skoro dokument taki znajduje się w księdze protokołów to jego posiadaczem i dysponentem jest właśnie spółka a nie Burmistrz (jak twierdzi strona).
Należy jednocześnie zauważyć (co potwierdza prawidłowość przyjętego przez organ stanowiska), a co sądowi jest znane z urzędu (wyrok WSA w Olsztynie z 19 września 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 73/24), że skarżący już wcześniej wystąpił z podobnym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej (również dotyczącym A. W., tyle tylko, że na etapie jego powołania i wówczas skierował swój wniosek nie do Burmistrza, a do spółki, wskazując przy tym, że to właśnie ten podmiot jest zobligowany do udzielenia żądanej wówczas informacji (co zostało zaakceptowane również przez sąd). Zakres dotyczył następujących pytań: (1) od kiedy jest on członkiem rady nadzorczej Przedsiębiorstwa? W jakim trybie uzyskał to stanowisko. Proszę o przesłanie skanu dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie procedury; (2) Proszę o przesłanie umowy z nim zawartej lub innego równoważnego dokumentu, potwierdzającego członkostwo w radzie nadzorczej spółki. Proszę o przesłanie przydziału czynności, o ile taki dokument został sporządzony lub innego dokumentu potwierdzającego jego obowiązki wynikającego z członkostwa w radzie nadzorczej Radzie Nadzorczej; (-) Proszę o przesłanie skanu dokumentów potwierdzających posiadanie przez niego kwalifikacje do zasiadania w radzie nadzorczej spółki; (4) Proszę o przesłanie skanów protokołów z posiedzeń rady nadzorczej spółki w latach 2023-2024. Skarżący wówczas podał, że spółka, której właścicielem jest Gmina jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia ww. informacji publicznej. Również sąd wskazał (uwzględniając skargę na bezczynność spółki i odwołując się do treści art. ust. 1 u.d.i.p.), że to właśnie spółka komunalna, w której 100% udziałów posiada Gmina jest podmiotem (poprzez swoje organy) zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie, akceptując stanowisko strony zawarte w skardze do sądu. To pokazuje, że strona miała pełną świadomość, gdzie przedmiotowy wniosek winien być kierowany.
Organ przyjął również prawidłową formę udzielonej odpowiedzi. Jak bowiem wskazał NSA w przywołanym już wcześniej wyroku z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2457/17, że załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, m.in. że adresat wniosku nie dysponuje przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać (co miał miejsce w tej prawie). Co więcej, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2458/17, powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji, których udostępnienia żąda, należy rozpatrywać w kontekście art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a zatem powiadomienie takie powinno zawierać wskazanie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, a także inne dane, które mogą mieć w tym zakresie wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Oświadczenie organu powinno być przy tym jednoznaczne w swej treści, a ponadto zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności zawartego w nim twierdzenia. I choć w ocenie sądu udzielona przez organ odpowiedź ma mankamenty, to jednak sprostała ona regułom, o których wspomina Naczelny Sąd Administracyjny w tym rozstrzygnięciu. Organ bowiem wskazał, że żądnych informacji we wniosku (mając na uwadze ich treść) nie posiada i podał przy tym, że Gmina jest jedynym wspólnikiem w spółce, podając jednocześnie zarówno jej pełną nazwę, jak i adres siedziby.
W ocenie sądu brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przypisania organowi bezczynności w zakresie udostępniania żądanej informacji publicznej. Wskazać też należy, że organ nie jest zobligowany do poszukiwania odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w przypadku, gdy takiej informacji nie posiada, gdyż jest ona w dyspozycji innego podmiotu (a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie), czego strona miała świadomość, a co pośrednio wynika również z treści samej skargi, gdzie wskazuje się m.in., że: "(...) co najmniej w zakresie pytania nr 1 burmistrz posiadał pełną wiedzę, a jednak z niewiadomych przyczyn uchylił się od udzielenia odpowiedzi.". Należy też podkreślić, że organ udzielił stronie odpowiedzi na wniosek, wskazując zarówno przyczynę (dlaczego nie może go zrealizować), ale wskazał także (choć nie wprost) podmiot, który taką informację posiada. Biorąc to pod uwagę, organ niewątpliwe więc nie zlekceważył złożonego przez stronę wniosku i udzielił stosownej odpowiedzi. Ponadto wniosek z 26 października 2024 r. został rozpatrzony bez zbędnej zwłoki, a odpowiedź (we właściwej formie) została udzielona już 30 października 2024 r. (w zakreślonym zatem przez prawo terminie). Udzielenie ponadto przez organ odpowiedzi, która dla strona jest niesatysfakcjonująca, albo którą ocenia za niewystarczającą czy też stwierdza, że (w jej opinii) w ogóle odpowiedź nie została udzielona nie świadczy jeszcze, zdaniem sądu o jego bezczynności.
Uwzględniając dotychczasowe rozważania wskazać zatem należy, że zarzut podniesiony w skardze (tj. naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) w żaden sposób nie potwierdza bezczynności organu. Dlatego też sąd oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., uznając ją jako niezasadną.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.