II SAB/Ol 178/25

II SAB/Ol 178/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2026-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postęp. nie miało miejsca z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 § 1-2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy R. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyjazdów służbowych Wójta Gminy R. I. umarza postępowanie sądowe w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. nie wymierza organowi grzywny; IV. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz A. B. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 9 stycznia 2025 r. A. B. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy R. (dalej jako: "Wójt", "organ pierwszej instancji"), z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie kopii dokumentów, w następującym zakresie:
1. Ile wyjazdów służbowych z podziałem na lata, w okresie lat 2024-2014, odbył T. W. (Wójt Gminy R. – dopisek Sądu) i jaką otrzymał z tego tytułu kwotę łączną w poszczególnych latach;
2. Podania czy za kadencję 2014-2018 Wójt otrzymał ekwiwalent za urlop, a jeżeli tak to jaką kwotę. Czy we wskazanej kadencji wykorzystał całkowicie należny mu urlop wypoczynkowy?
3. Ile dni urlopu posiadał Wójt na dzień 5 kwietnia 2024 r.?
Wójt, pismem z 22 stycznia 2025 r., wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, a wobec braku odpowiedzi na pismo pismem z 13 lutego 2025 r. poinformował go o możliwości zaznajomienia się z materiałem dowodowym.
Decyzją z [...] r., Wójt odmówił udostępnienia informacji publicznej. Organ wskazał, że jest to informacja przetworzona, a wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium"), decyzją z [...] r. uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, w jakim trybie skarżący zwracał się o udostępnienie danych, gdyż jest on radnym Rady Gminy. Natomiast w sytuacji, gdyby wniosek złożony został na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej jako: "u.d.i.p."), a informacja została uznana za przetworzoną, to organ w piśmie skierowanym do skarżącego zobowiązany jest do wyjaśnienia, jakie elementy stanu faktycznego decydują
o przetworzonym charakterze żądanych informacji.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt pismem z 14 sierpnia 2025 r., wezwał więc skarżącego do wskazania, w jakim trybie żąda udzielenia informacji. W odpowiedzi
z 25 sierpnia 2025 r., wnioskodawca wskazał, że oczekuje rozpoznania wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Następnie pismem z 12 listopada 2025 r. Wójt wezwał ponownie skarżącego do wykazania, w terminie 14 dni, szczególnej istotności dla interesu publicznego
w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Skarżący nie odpowiedział na niniejsze wezwanie.
Pismem z 25 listopada 2025 r., wnioskodawca wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na przewlekłe prowadzenie postępowania.
W skardze skarżący zarzucił Wójtowi naruszenie art. 3 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób dłuższy niż to jest konieczne oraz art. 12 § 1 k.p.a. i wynikającej z niego zasady szybkości postępowania poprzez jego niezastosowanie polegające na podejmowaniu w sprawie czynności pozornych mających na celu przedłużenie postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) wymierzenie organowi grzywny;
3) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi;
4) rozpoznanie spraw na posiedzeniu niejawnym;
5) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg sprawy od dnia złożenia wniosku. Podkreślił, że działania Wójta były rozwleczone w czasie i pozorne. Wskazał, że nie było racjonalne ponowne wzywanie go do wykazania istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji, której nie można uznać za przetworzoną. Skonkludował, że zachowanie organu winno być uznane za rażące naruszenie prawa,
a okoliczności sprawy uzasadniają wymierzenie organowi grzywny.
Dnia [...] r., Wójt wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, podnosząc taką samą argumentację, jak w uprzedniej decyzji z [...] r.
Natomiast w odpowiedzi na skargę z 10 grudnia 2015 r., organ wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu odpowiedzi Wójt przedstawił wyliczenia, dotyczące tego ile czasu jest niezbędne na udzielenie skarżącemu odpowiedzi na zadane we wszystkich trzech wnioskach pytania. Wskazał, że brak jest podstaw do zarzucenia mu przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenia grzywny, ze względu na bardzo obszerny zakres żądania, wymagający przeprowadzenia szeregu czynności przygotowawczych, aby określić przynajmniej wstępnie, czynności niezbędne do wytworzenia jakościowo nowej informacji o żądanej treści i formie. W skardze wnioskodawca nie zakwestionował konieczności przetworzenia żądanych informacji publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisami sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym,
w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, LEX/el.). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko
w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, LEX/el.). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności.
Natomiast sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Sąd,
w przypadku, o którym mowa wart. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec
z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że niniejsza sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wobec powyższego Wójt jest co do zasady podmiotem obowiązanym na gruncie omawianej ustawy.
Stosownie zaś do treści art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (wyrok NSA z 12 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 112/25, LEX nr 3981685 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei w myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.
W niniejszej sprawie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący, dotyczą kwot otrzymanych przez Wójta z tytułu wyjazdów służbowych, z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz liczby dni niewykorzystanego przez Wójta urlopu. Nie budzi wątpliwości, że żądane informacje wiążą się bezpośrednio
z funkcjonowaniem i trybem działania organu, który w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Nadto w części żądanie uznać należy za dotyczące informacji o wydatkowaniu środków publicznych, wobec czego stwierdzić należy, że sprawa mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeśli żądana informacja posiada walor informacji publicznej i jednocześnie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust.1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), poinformować że danej informacji nie posiada lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Organ może także w powyższym terminie powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Podkreślić trzeba, że 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie jedynie do takich informacji publicznych, które nie mogą być udostępnione niezwłocznie. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Podstawową dyrektywą związaną
z szybkością udostępniania informacji publicznej jest zatem jej udostępnianie niezwłocznie, a gdy nie jest to możliwe – na warunkach określonych w art. 13
(por. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WKP 2023, LEX/el.).
O przewlekłości postępowania możemy więc mówić, gdy jest ono długotrwałe
i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt
II GSK 3750/17 (LEX nr 2443799), pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy.
Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce
w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc element obiektywny wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze.
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz przebieg postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, uznać należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że pierwszą czynnością wykonaną przez organ pierwszej instancji po otrzymaniu decyzji kasacyjnej Kolegium z 17 kwietnia 2025 r. było wezwanie skierowane do skarżącego, dotyczące tego, w jakim trybie żąda on udzielenia informacji. Wbrew zarzutom skargi, było to postępowanie właściwe
i wynikające z zaleceń Kolegium, jednak wykonane dopiero 14 sierpnia 2025 r.
W aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji, kiedy akta administracyjne zostały zwrócone organowi pierwszej instancji. Jednak treść wydanej przez Kolegium decyzji była znana Wójtowi od dnia jej wydania. Wobec tego tak nieuzasadnioną zwłokę
w wykonaniu czynności zleconej przez organ odwoławczy należy uznać za nadmierną. Nie ma racji skarżący, że ponowne wezwanie Wójta do wykazania przez niego szczególnej istotności w udzieleniu informacji publicznej było zbędne, gdyż konieczność wykonania tej czynności wynikała wprost z uzasadnienia decyzji kasacyjnej. Pierwsze wezwanie skierowane do strony nie spełniało bowiem w ocenie organu odwoławczego, wymogów jakim tego rodzaju pismo powinno odpowiadać. Jednak Wójt powyższe wezwanie wystosował do skarżącego dopiero 12 listopada 2025 r., choć o tym, że skarżący zadał konkretne pytania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wiedział od 25 sierpnia 2025 r.
Przytoczone wyżej okoliczności sprawy jednoznacznie przekonują o tym, że postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że skarga na dzień jej wniesienia była zasadna. Jednak przewlekłość organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez tutejszy Sąd, ponieważ organ 8 grudnia 2025 r. wydał decyzję w sprawie. Z tego powodu nie można już zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został termin przewidziany do jej wykonania. Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie umorzył postępowanie co do przewlekłości w działaniu organu, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
W ocenie tutejszego Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną,
o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
W realiach niniejszej sprawy należy mieć na uwadze, że organ w dużym stopniu sam sobie skomplikował sprawę łącząc trzy wnioski skarżącego w jednym postępowaniu, choć powinny być one rozpatrywane odrębnie, co czyniłoby również dla organu każdą z tych spraw mniej skomplikowaną. Tutejszy Sąd nie doszukał się
w postępowaniu organu pierwszej instancji umyślności i celowości w przedłużaniu prowadzonego postępowania, a Wójt pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego działania są zgodne z przepisami prawa.
Z tych samych przyczyn Sąd nie orzekł wobec organu grzywny, o czym orzeczono w pkt III wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (100 zł).