II SAB/Ol 177/22

II SAB/Ol 177/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2, art. 13 ust.1 i ust.2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 7 ust.2 i ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Dnia 27 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2022 roku sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Wójta Gminy S. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku T. B. z dnia [...] w zakresie wskazania uchwały Rady Gminy S. o zaliczeniu działek nr [...] obręb [...] gmina S. do kategorii dróg gminnych wraz ze wskazaniem uchwały o ustanowieniu przebiegu tejże drogi gminnej, w terminie 7 dni; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
T. B. wnioskiem z [...] r. zwrócił się do Wójta Gminy S. (dalej: organ) o udzielenie informacji publicznej w zakresie klasyfikacji drogi położonej na działkach Nr [...] i [...] obręb L. gm. S. (dalej: droga) tj. określenie czy jest to droga wewnętrzna, czy też droga publiczna - gminna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Wnioskodawca wskazał następnie, że w przypadku potwierdzenia, że droga ma status publicznej – gminnej, zwraca się o wskazanie uchwał Rady Gminy dotyczących: zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, ustanowienia przebiegu drogi gminnej oraz wskazanie Zarządzenia Zarządu Województwa o nadaniu numeru drogi gminnej (publicznej).
Organ pismem z 27 lipca 2022 r. przedłużył termin na udzielenie informacji o 21 dni, a następnie w piśmie z 26 sierpnia 2022 r. wskazał, że droga położona na działkach [...] i [...] jest drogą publiczną o nr [...]. Organ wskazał również na przebieg drogi gminnej nr [...], tj. odcinek od drogi wojewódzkiej [...] do końca działki [...]. W załączeniu do pisma organ przedłożył kopie uchwały Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w wykazem dróg gminnych Gminy S..
T. B. pismem z 30 sierpnia 2020 r. wywiódł skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podnosząc, że organ przekroczył termin wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej: u.d.i.p.) oraz termin wyznaczony w oparciu o art. 13 ust. 2 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że wyznaczony w oparciu o art. 13 ust. 2 termin do udzielenia informacji publicznej istotnie nie został zachowany – został przekroczony o 3 dni. Organ zastrzegł następnie, że przekroczenie to miało charakter nieznaczny i nie pociągnęło za sobą żądnych ujemnych skutków prawnych względem skarżącego. Mając na uwadze powyższe organ wnosił o umorzenie postępowania sądowo administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022, poz. 329, z późn. Zm.), (dalej: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś na mocy pkt. 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Przechodząc do meritum sprawy, wskazać trzeba, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: ww.nsa.orzeczenia.gov.pl, dalej: CBOSA). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12).
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). W przedmiotowej sprawie, nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresat wniosku, tj. wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Charakter żądanej informacji nie była przy tym kwestionowana na żadnym etapie postępowania.
Analiza uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do konkluzji, iż w razie skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot, do którego wniosek taki został skierowany może zachować się w jeden z poniższych sposobów:
- udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia; wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej;
- odmówić udostępnienia informacji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 ustawy), czego winien dokonać w formie decyzji administracyjnej;
- odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
- powiadomić pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej, albo powiadomić, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, albo że do udostępnienia żądanej informacji publicznej mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych.
Wobec tego, że przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, Wójt , do którego skierowano wniosek winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jej załatwienia. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ udzielił tylko fragmentarycznej – i spóźnionej względem terminu który sam wyznaczył – odpowiedzi na wniosek skarżącego. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego – w przypadku potwierdzenia publicznego charakteru drogi - obejmował wskazanie uchwał Rady Gminy dotyczących: zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, ustanowienia przebiegu drogi gminnej oraz wskazanie Zarządzenia Zarządu Województwa o nadaniu numeru drogi gminnej (publicznej). Organ, mimo potwierdzenia, że droga położona na działkach Nr [...] i [...] ma status gminnej, dwóch pierwszych aktów nie udostępnił wnioskodawcy. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się do tej części wniosku, tj. nie udzielił informacji publicznej jak również odmówił jej udzielenia lub nie powiadomił że informacji nie posiada. Zaznaczenia wymaga przy tym, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany w zakresie wskazania przez organ uchwał rady gminy dotyczących: zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustanowienia przebiegu drogi gminnej.
W powyższym kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 z późn. zm.) – dalej u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe; drogi wojewódzkie; drogi powiatowe; drogi gminne. Zasady i procedurę postępowania w tym zakresie zaliczenia dróg do określonej kategorii reguluje powyższa u.d.p. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Kolejna z jednostek redakcyjnych przepisu (ust. 3) wskazuje zaś, że ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1581/2002 (LexPolonica nr 358577), stanął na stanowisku, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych nadaje jej charakter drogi publicznej, z tego względu uchwała rady gminy podjęta w tym przedmiocie odpowiada przesłankom powszechności, ogólności i abstrakcyjności, właściwym dla aktów powszechnie obowiązujących. W podobnym kierunku wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2002 r., II SA/Wr 1504/2000 (LexPolonica nr 358579). Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje zaś z mocy prawa w sytuacji określonej w art. 10 ust. 5 u.d.p. Przebieg dróg gminnych, podobnie jak przebieg pozostałych kategorii dróg publicznych, zostaje ustalony w akcie normatywnym. Ta forma działania organu administracji drogowej sprzyja upowszechnieniu informacji o dokładnej lokalizacji istniejącej drogi gminnej. Uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 3 u.d.p. w sposób wiążący ustala lokalizację dróg publicznych. Jest więc aktem o właściwościach prawa powszechnie obowiązującego.
Nie budzi zatem wątpliwości, że zarówno samo zaliczenie odcinka drogi do kategorii drogi gminnych jak i przebieg drogi powinny znaleźć swoją podstawę w odpowiednim akcie normatywnym – uchwale rady gminy. Jeśli zatem organ potwierdził status drogi położonej na działkach Nr [...] i [...] jako drogi gminnej, winien także rozpoznać wyraźne żądanie skarżącego dotyczące wskazania uchwał Rady Gminy dotyczących: zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych i ustanowienia przebiegu drogi gminnej. Organ do chwili rozpoznania skargi przez Sad nie uczynił zadość temu żądaniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że pozostaje w stanie bezczynności co do rozpoznania tego fragmentu wniosku. W pozostałym zakresie organ wniosek rozpoznał i udzielił informacji publicznej. Z tego względu sąd umorzył postępowanie w tym zakresie – pkt II sentencji wyroku.
Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, jednak tylko fragmentarycznie. Założyć należy, że zaniechanie organu wynikało z błędnej interpretacji wniosku skarżącego i przyjęcia, że organ pismem z 26 sierpnia 2022 r. uczynił zadość wnioskowi skarżącego.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100,00 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.