II SAB/OL 169/22

II SAB/Ol 169/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-12-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Marzenna Glabas
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Zakładu Karnego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art.6 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art.3 par.2 pkt 8, art.119 pkt 4, art.149 par.1 pkt 1, par.1a i par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
art.1, art.2 ust.1, art.4 ust.1 pkt 5, art.6, art.7 pkt 3, art.13 ust.2 pkt 7, art.231 ust.1, art.252
Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w D. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w D. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzanie organowi grzywny.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M.S. pismem z 11 czerwca 2022 r., (wpływ do organu 20 czerwca 2022 r.) wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w D. (dalej jako: organ, Dyrektor ZK) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) orzeczeń Dyrektora tut. jednostki wydanych w latach 2020 - 2021 r. na skutek zakończenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko funkcjonariuszom;
2) kopii obowiązującego porządku wewnętrznego.
Strona wniosła o przesłanie wskazanych informacji w formie kserokopii dokumentów.
Odpowiadając na wniosek, pismem z 1 lipca 2022 r. organ poinformował wnioskodawcę, że orzeczenia Dyrektora jednostki w sprawach dyscyplinarnych prowadzanych przeciwko funkcjonariuszom nie stanowią informacji publicznej, a tym samym nie mogą zostać udostępnione. Ponadto wnioskodawca został poinformowany
o tym, że Zarządzenie Dyrektora Zakładu Karnego w D. w sprawie ustalenia porządku wewnętrznego w Zakładzie Karnym w D. dostępne jest w Biuletynie Informacji Publicznej ZK D. w zakładce akty prawne.
M. S. (dalej jako: strona, skarżący), wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu
1. wniosku, domagając się :
1) zobowiązania organu do załatwienia wniosku;
2) stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł;
4) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym;
5) przyznania skarżącemu prawa pomocy w zakresie zwolnienia od uiszczenia wpisu od skargi na bezczynność.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej w punkcie 1. wniosku informacji, która ma walor informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, że orzeczenia dyscyplinarne, wydane przez dyrektora jednostki penitencjarnej wobec jej funkcjonariuszy, nie stanowią informacji publicznej, Zdaniem pełnomocnika organu, skoro funkcjonariusz zakładu karnego nie jest zawodem zaufania publicznego, to dokumenty wytworzone w trakcie postępowania dyscyplinarnego dotyczącego osoby wykonującej ten zawód, nie mogą być uznane za informację publiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
W sprawach, których przedmiotem jest bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się badania czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca organowi bezczynność
w rozpoznaniu jego wniosku w przedmiecie udostępnienia informacji publicznej. Tryb
i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków unormowane są w ustawie z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania a także procedurę udostępniania informacji publicznej. Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej istotne znaczenie ma ustalenie, czy organ, do którego wpłynął wniosek, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz, czy organ dysponuje żądaną informacją.
W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że dyrektor jednostki penitencjarnej, do którego został złożony przedmiotowy wniosek jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r.
o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz.1064 ze zm.), Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna, zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, realizuje zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Dyrektor zakładu karnego jest organem Służby Więziennej, do którego należy realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 7 pkt 3 w zw. z art. 13 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy. Z art. 6 ustawy o Służbie Więziennej wynika natomiast, że koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane
z budżetu państwa. Przytoczone uregulowania prawne nie pozostawiają zatem wątpliwości co do tego, że dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej, czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej
w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Sporne w sprawie było zaś to, czy sformułowane w punkcie 1. wniosku żądanie dotyczyło informacji publicznej. Wnioskodawca bowiem uważa tę informację za informację publiczną. Organ natomiast twierdzi, że informacja dotycząca orzeczeń dyscyplinarnych wydanych na skutek przeprowadzonych wobec funkcjonariuszy postępowań dyscyplinarnych informacją taką nie jest. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało zatem od zakwalifikowania żądanych we wniosku informacji jako informacji posiadających walor informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę treść punktu 1. przedmiotowego wniosku, stanowiska organu, prezentowanego w piśmie z dnia 1 lipca 2022 r. oraz w odpowiedzi na skargę, nie sposób podzielić W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "odpowiedzialność dyscyplinarna jest odpowiedzialnością prawną, regulowaną normami publicznego prawa ustrojowego ... ponoszoną przez wskazane w tych normach osoby fizyczne za naruszenie obowiązków prawnych wynikających z przynależności do właściwych podmiotów publicznych, mającą na celu zapewnienie prawidłowej realizacji przez te podmioty przypisanych im zadań publicznych i realizowaną przez orzekanie sankcji
(R. Giętkowski, Odpowiedzialność dyscyplinarna w prawie polskim, Gdańsk 2013, str. 71,https://prawo.ug.edu.pl/sites/default/files/_nodes/stronapia/57173/files/gietkowski_odpowiedzialnosc_dyscyplinarna.pdf). W kontekście tak zdefiniowanej odpowiedzialności dyscyplinarnej, nałożenie na funkcjonariusza Służby Więziennej kary dyscyplinarnej za przewinienie dyscyplinarne jest zatem przejawem władztwa publicznego, w ramach którego dyrektor zakładu karnego wykonuje kompetencje organu dyscyplinarnego, nadane mu mocą art. 231 ust. 1 i art. 252 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że orzeczenia organów dyscyplinarnych względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyroki NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1112/15; z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1449/16; z 26 maja 2017, sygn. akt I OSK 2534/16; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt
I OSK 100/20 z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1076/21), które tutejszy Sąd
w pełni podziela. Wprawdzie wymienione orzeczenia nie dotyczą funkcjonariuszy Służby Więziennej, ale odnoszą się do istoty orzeczeń dyscyplinarnych wydanych
w stosunku do osób wykonujących zadania publiczne (osób wykonujących m.in. wolne zawody a także funkcjonariuszy innych służb mundurowych). To właśnie wykonywanie zadań publicznych jest miernikiem przy dokonywaniu oceny czy dana informacja ma walory informacji publicznej. Rozstrzygając kwestię kwalifikacji żądanej przez skarżącego informacji trzeba mieć na względzie, że orzeczenia dyscyplinarne, wydane
w indywidualnych sprawach, są dokumentami stanowiącymi informację publiczną z tego względu, że stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego, wyrażają zatem stanowisko tego organu w sprawie odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariusza za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub za czyny sprzeczne ze złożonym ślubowaniem. Wobec tego dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i danych publicznych zawartych w treści dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.).
W żaden sposób nie można zgodzić się z pełnomocnikiem organu, iż dokumenty wytworzone w trakcie postępowania dyscyplinarnego, prowadzonego w stosunku do funkcjonariusza zakładu karnego nie są informacją publiczną dlatego, że funkcjonariusz taki nie jest zawodem zaufania publicznego. Pojęcie "zawód zaufania publicznego" zostało wprowadzone w art. 17 ust. 1 . Konstytucji RP. Ani w ustawie zasadniczej, ani
w żadnym innym akcie prawnym nie ma jednak legalnej definicji ani katalogu tego rodzaju zawodów. Nie ma to jednak znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ – jak już wskazano - dla oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną istotne jest to, czy wniosek dotyczy wykonywania zadań publicznych przez osobę pełniącą funkcję publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organ błędnie zakwalifikował informację, której udostępnienia wnioskodawca żądał w punkcie 1. wniosku, jako informację niebędącą informacją publiczną. Wobec powyższego nieprawidłowe pozostaje stanowisko Dyrektora ZK, że nie pozostaje on w bezczynności w załatwieniu wniosku. Warunek skutecznego odparcia zarzutu bezczynności byłby bowiem spełniony tylko wówczas, gdyby żądanie zawarte w punkcie 1 przedmiotowego wniosku rzeczywiście nie dotyczyło informacji publicznej. Skoro jednak żądana informacja posiada walor informacji publicznej, to organ winien załatwić wniosek w sposób przewidziany ustawą, tzn. udostępnić żądaną informację w drodze czynności materialno-technicznej lub wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, jeżeli uzna, że zachodzą przesłanki do wydania takiej decyzji. Sąd nie przesądza o ostatecznym sposobie załatwienia sprawy. Uwzględnienie skargi oznacza bowiem tylko tyle, że Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZK do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 11 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1. w terminie 14 dni, w trybie przewidzianym u.d.i.p. Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, dostępny CBOSA).
Jednocześnie sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, dostępne CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Ponadto sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny w związku z zaistniałą w sprawie bezczynnością. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., wynika, że wymierzenie takiej grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Należy również mieć na względzie, że środek ten powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności w załatwieniu sprawy. Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co wykluczało celowość wymierzenia organowi grzywny ( pkt III wyroku).
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.