II SAB/Ol 164/21

II SAB/Ol 164/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Adam Matuszak /przewodniczący/
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6166  Łowiectwo
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym narusz. prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 67
art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 46a ust. 2 i ust. 4,  art. 46c ust. 2, art. 46e ust. 4, art. 49a
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Koła Łowieckiego w przeprowadzeniu oględzin i sporządzenia protokołu szkód łowieckich I. zobowiązuje Koło Łowieckie do rozpoznania wniosku o przeprowadzenie oględzin i sporządzenia protokołu szkód łowieckich - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. nie przyznaje skarżącemu sumy pieniężnej; IV. zasądza od Koła Łowieckiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Spółka A. (dalej jako: "Spółka", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] (dalej jako: "Koło Łowieckie", "Koło") w przeprowadzeniu oględzin i sporządzeniu protokołu szkód łowieckich na działkach nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 166 ha, należących do Spółki i wniosła o:
1) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie Koła Łowieckiego do sporządzenia w terminie 7 dni oględzin
i protokołu szacowania szkód łowieckich na ww. działkach, ujawnionych
29 listopada 2019 r.;
3) o przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 13.537,23 zł, tj. kwoty trzykrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 roku;
4) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca w dniu 29 listopada 2019 r., zgłosiła Kołu Łowieckiemu wystąpienie szkody łowieckiej na ww. działkach, spowodowanej przez dziki, polegającej na zbuchtowaniu ziemi z uprawą. W związku z brakiem reakcji na pismo – pomimo ustaleń telefonicznych – pismem z dnia
31 grudnia 2019 r., ponowiono prośbę o pisemne potwierdzenie wpłynięcia zgłoszenia szkody, co Koło uczyniło w dniu 27 stycznia 2020 r.
Wobec tego, Spółka zwróciła się do Koła Łowieckiego z pismem, w którym wskazała, by ustalenia związane z szacowaniem szkody odbywały się
z pełnomocnikiem Spółki – M. W. Pismem z dnia 19 marca 2020 r., Koło poinformowało jednak skarżącą, że w związku z ogłoszeniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego czasowo zawiesza szacowanie szkód łowieckich. W związku z brakiem wyznaczenia terminu oględzin, pismem z dnia 20 marca 2020 r., Spółka poinformowała Koło, że przystąpi do samodzielnego szacowania szkody, celem zabezpieczenia materiału dowodowego na potrzeby określenia rozmiaru szkody i jej wysokości; pełnomocnik Spółki dokonał ww. szacowania w dniu 27 marca 2020 r., czego dowodem jest załączony do skargi protokół.
W związku z pasywną postawą Koła Łowieckiego, skarżąca zwróciła się
o pomoc do Nadleśniczego Nadleśnictwa O. oraz Zarządu Okręgowego PZŁ w O., jednak organy te wskazały Koło Łowieckie jako właściwe w sprawie. Wobec powyższego, w dniu 30 listopada 2020 r. skierowano kolejne pismo do Koła informując, że sprawa zostanie skierowana na drogę sądową.
Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w O. I Wydział Cywilny odrzucił pozew wniesiony przez Spółkę, wskazując, że do skorzystania
z drogi sądowej w przedmiotowej sprawie konieczne jest wykonanie obowiązków określonych w art. 46 i 46 a ustawy Prawo łowieckie przez podmiot zobowiązany; uchybienie tym obowiązkom uniemożliwia skarżącej skuteczne dochodzenie roszczeń przed sądem powszechnym.
Mając na uwadze powyższe, w dniu 31 sierpnia 2021 r., Spółka wysłała do Koła Łowieckiego ponaglenie do sporządzenia w terminie 7 dni protokołu szkód łowieckich, jako wykonania obowiązku wynikającego z ustawy Prawo łowieckie.
W zakreślonym terminie Koło nie dokonało oględzin, jak też nie sporządziło protokołu szacowania szkody.
Wskazano, że z regulacji Prawa łowieckiego wynika, że szacowanie szkody dokonywane na wniosek właściciela lub posiadacza gruntu składa się z oględzin
i szacowania ostatecznego, a każda z tych czynności wymaga zachowania formy protokołu. Protokół ten sporządza dzierżawca albo zarządca obwodu łowieckiego, natomiast odwołanie od ww. protokołu wnosi się do Nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkody. Dopiero od decyzji wydanej przez Nadleśniczego, właściciel lub posiadacz gruntów może wnieść powództwo do sądu powszechnego. Wobec tego, wskutek zawinienia organu powstała sytuacja, że skarżąca została pozbawiona możliwości przeprowadzenia postępowania administracyjnego i dochodzenia swoich praw. Dodano, że w odrębnym postępowaniu dotyczącym tych samych działek, obejmującym kolejną szkodę zgłoszoną dnia 10 maja 2021 r. Koło nie dopatrzyło się żadnych przeszkód w dokonaniu szacowania szkody i w dniu 13 maja 2021 r. sporządzono odpowiedni protokół i wypłacono odszkodowanie.
W ocenie Spółki, postępowanie Koła Łowieckiego jest wyrazem lekceważenia prawa, wobec czego koniecznym było wniesienie niniejszej skargi na bezczynność. Do skargi załączono szereg dokumentów na jej poparcie.
W odpowiedzi na skargę, Koło Łowieckie [...] wniosło o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), ewentualnie o oddalenie skargi w całości, ponieważ jest ona bezzasadna.
Podano, że bezczynność Koła Łowieckiego nie należy do żadnej kategorii spraw, które ustawodawca uregulował w art. 3 § 2 p.p.s.a., objętych kognicją sądu administracyjnego. Wskazano, że w świetle przepisów Prawa łowieckiego, Koło Łowieckie nie jest organem administracji publicznej, a czynności oględzin
i szacowania szkód łowieckich nie mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu administracji publicznej, na poparcie czego powołano wyrok WSA w Bydgoszczy
z 9 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 13/08. Dodano, że w świetle orzecznictwa roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w uprawach i plonach rolnych są sprawami z zakresu prawa cywilnego, które powinny być rozpoznawane przez sądy powszechne.
Powołano również uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt III CZP 48/20 i przytoczono jej fragmenty, wskazując, że nieprawidłowe jest stanowisko Nadleśnictwa O. odnośnie do braku możliwości szacowania szkody przez Nadleśniczego. Wyjaśniono, że Nadleśnictwo mogło, a nawet powinno oszacować szkodę i w związku ze skierowaniem sprawy do Nadleśnictwa, postępowanie przed Kołem Łowieckim zostało zakończone i koło nie pozostaje w bezczynności. Dodano również, że Koło nie ma już możliwości faktycznej i prawnej oszacowania szkody Spółki, bowiem szacowania można dokonać najpóźniej w dzień sprzętu.
Wyjaśniono ponadto, że skarga jest nieuzasadniona także z innych względów, m.in. dlatego, że polowanie na działkach skarżącej nie było możliwe, bowiem są to tereny ogrodzone i zamknięte, na których wypasało się bydło i konie, co obrazują fotografie. Wskazano, że obwód łowiecki stanowi obszar gruntów o ciągłej powierzchni nie mniejszy niż trzy tysiące hektarów, na którym są warunki do prowadzenia łowiectwa. Szczegółowo wyjaśniono, na jakich terenach możliwe jest prowadzenie gospodarki łowieckiej i powołano jakie wyłączenia z obszarów łowieckich przewiduje prawo. Podniesiono, że Spółka bezspornie uniemożliwiała Kołu przeprowadzanie polowań na jej terenie i Koło nie miało zgody na przekraczanie ogrodzonego terenu.
Ostatecznie – z ostrożności procesowej – wniesiono o nieuwzględnianie wniosku skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wyjaśniając, że ewentualna bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a żądanie "powoda" jest rażąco wygórowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zatem, zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.).
Z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do kompetencji sądów administracyjnych należy orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych
w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych
w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9).
Na wstępnie należy jednak wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W odpowiedzi na skargę podnoszono, że bezczynność Koła Łowieckiego nie należy do żadnej kategorii spraw, które ustawodawca uregulował w przepisie art. 3
§ 2 p.p.s.a., objętych kognicją sądu administracyjnego. Wobec złożenia wniosku
o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność skargi.
Podstawę prawną działania kół łowieckich stanowią przepisy ustawy z dnia
z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2020 r., poz. 67 z późn. zm.), dalej jako: "ustawa" lub "Pr. łow.". Zgodnie z art. 32 ust. 1 Pr. łow., Polski Związek Łowiecki (dalej jako: "PZŁ") jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W skład tego zrzeszenia wchodzą koła łowieckie, które są podstawowym ogniwem organizacyjnym PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 ustawy). Jak wynika z art. 33 ust. 2 ustawy, Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2012 r., sygn. akt
K 21/11 wskazał, że charakter prawny Polskiego Związku Łowieckiego, który nie jest stowarzyszeniem, lecz związkiem utworzonym ustawą przez państwo i wykonującym z jego woli zadania należące do państwa, w szczególności w zakresie ochrony środowiska oraz prowadzenia gospodarki łowieckiej, wykonuje zadania publiczne, związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP, obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego oraz gospodarki łowieckiej (dostępny na stronie: https://trybunal.gov.pl/). Skutkiem tego, mimo że koło łowieckie nie jest organem władzy publicznej w znaczeniu ustrojowym, to należy je traktować jako organ administracji w znaczeniu funkcjonalnym, a co za tym idzie, do czynności podejmowanych przez koło stosuje się art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W przedmiocie tym wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny
w postanowieniu z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 865/20, w którym sformułowano tezę, że sporządzenie protokołu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 (protokół oględzin) i sporządzenie protokołu, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 ustawy
z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (protokół szacowania ostatecznego), są czynnościami z zakresu administracji publicznej, dotyczącymi obowiązków i uprawnień wynikających z przepisów prawa, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Cytując stosowne przepisy Pr. łow. dotyczące procedury szacowania szkód łowieckich NSA wskazał, iż aby uprawniony podmiot mógł wnieść powództwo do sądu powszechnego, o jakim mowa w art. 46e ust. 4 ustawy, musi zostać uprzednio wyczerpana droga postępowania administracyjnego. Tym samym, konieczne jest wykonanie przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego obowiązków nałożonych ustawą, w tym obowiązku sporządzenia protokołu oględzin, o którym mowa w art. 46a ust. 4 i protokołu szacowania ostatecznego, o jakim mowa w art. 46c ust. 5 tej ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pełni podziela ww. stanowisko oraz argumentację NSA. Wykonanie bądź zaniechanie wykonania przytoczonych obowiązków przez dzierżawcę albo zarządcę obwodu łowieckiego wywołuje określone bezpośrednie skutki faktyczne i prawne w zakresie uprawnień właściciela albo posiadacza gruntów rolnych, na których zostały wyrządzone szkody. Istnieje więc ścisły związek między czynnościami dzierżawcy albo zarządcy obwodu łowieckiego, a realizacją prawa podmiotowego strony do rozpatrzenia jej sprawy
w postępowaniu administracyjnym przez właściwy organ, a następnie sąd cywilny.
Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z przepisem art. 49a ust. 1 Pr. łow.,
w zakresie nieuregulowanym w ustawie lub przepisach wydanych na jej podstawie, do postępowania prowadzonego przez nadleśniczego lub dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.). Postępowanie w sprawie szacowania wysokości odszkodowania jest więc tzw. postępowaniem hybrydowym, łączącym w sobie elementy procedury cywilnej oraz administracyjnej. Co prawda, ustawodawca w ww. przepisie wskazał, że przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie dopiero do postępowania prowadzonego przez Nadleśniczego, to jednak dokonując wykładni systemowej i funkcjonalnej tego przepisu należy przyjąć, że całe postępowanie opisane w rozdziale 9 Prawa łowieckiego jest postępowaniem quasi-administracyjnym, a koło łowieckie działa
w tym przypadku jako organ pierwszej instancji w znaczeniu funkcjonalnym.
Brak kontroli sądu administracyjnego nad czynnościami (a także zaniechaniem dokonania czynności) na poszczególnych etapach poprzedzających wniesienie powództwa do sądu powszechnego, a więc na etapie szacowania szkód łowieckich, uniemożliwiłby stronie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych przed sądem cywilnym, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w ustawowo przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności
w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęciem czynności (por. wyrok NSA
z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556 i powołane tam piśmiennictwo). Przy czym, podkreślenia wymaga, że bezczynność odnosi się nie tylko do organów administracyjnych w znaczeniu ustrojowym, ale także do organów w znaczeniu funkcjonalnym, a więc także do Koła Łowieckiego.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma natomiast znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia nie tylko
w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również
w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub – jak w niniejszym przypadku – dokonania czynności (sporządzenia protokołu).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Koło nie dokonało czynności z zakresu administracji publicznej, do której było zobowiązane,
a obowiązek ten wprost wynikał z przepisów Pr. łow. Co więcej, wydaje się, że Koło było świadome ciążącego na nim obowiązku, za czym przemawia okoliczność, że załatwiło wniosek Spółki z dnia 10 maja 2021 r. – nie kwestionując swojej właściwości – i wypłaciło odszkodowanie przewidziane przepisami ustawy. Tym samym, skargę należało rozpoznać merytorycznie.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154
§ 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W myśl zasady szybkości i prostoty postępowania, wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie załatwienia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały bez wątpienia może bowiem narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, ale również podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.
Zgodnie z przepisem art. 46a ust. 2 Pr. łow., oględzin dokonuje się niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 ustawy. Natomiast z art. 46c ust. 2 Pr. łow. wynika, że szacowania ostatecznego dokonuje się najpóźniej w dzień sprzętu, przed dokonaniem sprzętu uszkodzonej uprawy, a w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 7, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 3 (wniosku o szacowanie szkód). Unormowanie art. 46 ust. 7 u.p.ł. dotyczy sytuacji, w której szkoda powstała i została zgłoszona bezpośrednio przed sprzętem lub
w jego trakcie i wskazuje, że wówczas dokonuje się wyłącznie szacowania ostatecznego.
Z akt sprawy wynika, że Spółka szkodę łowiecką zgłosiła w dniu 29 listopada 2019 r. (data wpływu do organu – 5 grudnia 2019 r.). Zatem, to dzień 5 grudnia
2019 r. stanowił datę początkową, od której należy w sprawie weryfikować terminowość i szybkość działania organu w sprawie. Koło Łowieckie, zgodnie
z art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46a ust. 2 Pr. łow., miało obowiązek wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach i płodach rolnych przez dziki, łosie, jelenie, daniele
i sarny, a czynności szacowania szkody powinno dokonać niezwłocznie. Bez wątpienia, pozostawało ono w bezczynności w wykonaniu ww. obowiązku.
Dla rozstrzygnięcia kwestii, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, istotnym jest, że protokół szacowania szkody nie został dotychczas sporządzony, mimo upływu ponad dwóch lat od dnia złożenia wniosku przez skarżącą. Jak dokładnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku
z 22 września 2021 r. "pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa", użyte w przepisie
art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa,
to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla obu z nich. Do rażących przypadków przewlekłości zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (...). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (...). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser,
M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym, stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy
w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu" (wyrok NSA z 22 września
2021 r., sygn. akt III OSK 995/21, LEX nr 3227754 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, tutejszy Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie stwierdzona bezczynność Koła Łowieckiego podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu, zachowanie Koła nie znajduje żadnego uzasadnienia; nie było ono podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy w ustawowym terminie – w tym sytuacją epidemiczną w kraju. Słusznie bowiem w skardze wskazano, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566
z późn. zm.) weszło w życie dopiero dnia 1 kwietnia 2020 r., a więc cztery miesiące po zgłoszeniu szkody, a przepisy ww. rozporządzenia i tak umożliwiały dokonywanie czynności określonych w ustawie Prawo łowieckie. Skonkludować więc trzeba, że
w sprawie nie istniały żadne przeszkody do przeprowadzenia oględzin i szacowania szkody na rzecz skarżącej.
Z tego względu, Sąd zobowiązał Koło do rozpoznania wniosku
o przeprowadzenie oględzin i protokołu szkód łowieckich w terminie 14 dni (pkt I wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).
Jak wynika z art. 149 § 2 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może wymierzyć organowi grzywnę lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości o wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim). Zasądzenie sumy pieniężnej od organu - podobnie jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA). O ile przyjmuje się, że grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji.
Tutejszy Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o przyznanie od organu sumy pieniężnej, biorąc pod uwagę charakter sprawy i specyfikę postępowania
w przedmiocie odszkodowania za szkody łowieckie, kończącego się uzyskaniem przez stronę określonej sumy pieniężnej. Podkreślić bowiem należy, że uwzględnienie skargi na bezczynność nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności organu. Suma ta ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W orzecznictwie wskazuje się, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu". W związku z tym, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 541/21, LEX nr 3206150). Słusznie bowiem NSA wskazał, że aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją, której w przedmiotowej sprawie w istocie zabrakło.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt IV wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł), ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).