II SAB/Ol 153/23

II SAB/Ol 153/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 61
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 901
art. 54 ust. 1, art. 60  ust. 1 i 2, art. 61 ust. 2d, art. 103 ust. 2d
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.
Uzasadnienie
D.D. (dalej jako: "skarżący"), pismem z 7 czerwca 2023 r., na podstawie art. 61 ust. 2d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."), zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynie (dalej jako: "MOPS", "organ"), o wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt H.B. (dalej również jako: "osoba uprawniona") w domu pomocy społecznej. Skarżący poinformował również, że odmawia zawarcia przedstawionej umowy w sprawie odpłatności za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu złożonego wniosku podniósł, że ustawowa kolejność wnoszenia opłat za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej określona w art. 61 ust. 1 u.p.s. pozostaje zbieżna z obowiązkiem dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeb także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny), uregulowanym w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, który w art. 129 § 1 stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli zaś jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Organ winien zatem obciążyć opłatą w pierwszej kolejności zstępnych bliższych stopniem, czyli córki H.B., a dopiero w wypadku gdyby ich dochody nie wystarczały na pokrycie opłat, obowiązek ten spoczywa na wnukach.
Decyzja o skierowaniu H.B. do domu pomocy społecznej została wydana 15 grudnia 2022 r., zaś organ nadal nie ustalił sytuacji materialno-bytowej jej wnuczki M.B. W ocenie skarżącego może dojść do sytuacji, że jedynie ci zstępni, którzy podpisali umowę z organem, będą zobowiązani dokonywać opłaty za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że nie uchyla się od pomocy swojej babci. Dokonuje opłat za jej pobyt w domu opieki, w którym obecnie przebywa. Dotychczasowe działanie organu sprowadza się jedynie do rutynowych czynności i zobligowania do ponoszenia opłat osoby, które współpracują z organem, natomiast pozostałe czynności prowadzone są przewlekle.
W dniu17 lipca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium") na niezałatwienie sprawy w terminie przez MOPS.
W dniu 22 listopada 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność MOPS w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej.
Zarzucił naruszenie art. 8, art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 u.p.s. i wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej zgodnie z wnioskiem z 7 czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu wniesionej skargi podniósł, że 9 czerwca 2023 r. złożył do organu wniosek o wydanie decyzji ustalającej odpłatność za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej, jednak pomimo upływu miesiąca od dnia złożenia wniosku organ nie wydał decyzji, czym naruszył art. 35 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, organ nie podjął obowiązków sygnalizacyjnych, określonych w art. 36 § 1 k.p.a., a mianowicie nie poinformował o przyczynach zwłoki, ani o nowym terminie załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do złożenia ponaglenia.
Skarżący podał, że H.B. ma dwie córki – B.D. i U.B. oraz troje wnuków – skarżącego, N.D. i M.B., która jako jedyna odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. oraz art. 129 § 1 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, skarżący wskazał, że organ winien obciążyć opłatą w pierwszej kolejności zstępnych bliższych stopniem, czyli córki H.B. a dopiero, gdy dochody tych osób nie są wystarczające na pokrycie opłat, obowiązek spoczywa na wnukach. Organ nie może arbitralnie dokonywać wyboru osoby, do której skieruje roszczenie o odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej i obciążyć kosztami wyłącznie te osoby, które współdziałają z organem. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie uniemożliwia organowi dokonania ustaleń i oceny sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej uczestnika postępowania w sprawie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Podał, że w związku z zaistniałą sytuacją, pismem z 17 lipca 2023 r., wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W piśmie z 25 lipca 2023 r. organ wskazał, że nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej opłatę osobom zobowiązanym do ponoszenia opłat za pobyt H.B. w domu pomocy społecznej z uwagi na fakt, że osoba ta nie została dotychczas umieszczona w placówce. Kolegium postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. stwierdziło, że organ nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, uznając, że sprawa dotycząca ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, gdy istnieje wielość osób zobowiązanych w różnej kolejności do uiszczenia opłat, należy do kategorii szczególnie skomplikowanych, zwłaszcza gdy niektóre z tych osób nie współdziałają w ustaleniu ich sytuacji majątkowej, a z akt sprawy wynika, że nie minęły dwa miesiące od dnia złożenia wniosku.
W ocenie skarżącego, niniejszej sprawy nie sposób uznać za sprawę szczególnie skomplikowaną, bowiem organ co najmniej od grudnia 2022 r., gdy została wydana decyzja o skierowaniu H.B. do domu pomocy społecznej, posiada zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności wywiady środowiskowe, w tym ze skarżącym z 3 listopada 2022 r.
Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalająca opłatę mieszkańca za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zobowiązanie do ponoszenia opłaty istnieje od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. W związku z tym, że skarżący odmówił podpisania umowy, organ winien ustalić wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji.
Skarżący dodała, że miejsce w domu pomocy społecznej zwolniło się w marcu 2023 r., jednak ze względu na fakt, że nie zostały podpisane wszystkie umowy o pobyt w domu pomocy społecznej, w placówce została umieszczona inna osoba. Obecnie zaś organ wskazał, że nie ma możliwości wydania decyzji ustalającej odpłatność za pobyt, gdyż H.B. nie została umieszczona w placówce.
Zdaniem skarżącego stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie, wbrew zasadzie zaufania oraz równego traktowania stron. Organ stosuje bowiem dowolne kryteria ustalania odpłatności, które nie mają umocowania w mających zastosowanie w sprawie powszechnie obowiązujących aktach prawnych.
W odpowiedzi na skargę, organ wyjaśnił, że H.B. pismem z 26 września 2022 r. zwróciła się z prośbą o rozpatrzenie możliwości umieszczenia w domu pomocy społecznej. W toku postępowania ustalono, że wymieniona przebywa w prywatnym domu opieki, gdzie ma zapewnioną całodobową opiekę. Decyzją z 15 grudnia 2022 r. H.B. została skierowana do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych, ale z uwagi na brak wolnych miejsc we wskazanym domu pomocy społecznej, została wpisana na listę osób oczekujących z przewidywanym terminem przyjęcia w 2024 r. W związku z oczekiwaniem na miejsce nie została wydana decyzja o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, jak również decyzja ustalająca odpłatność za pobyt w tej placówce.
Organ podniósł, że przed wskazanym przybliżonym terminem przyjęcia, pojawiła się możliwość wcześniejszego umieszczenia wymienionej w domu pomocy społecznej. Na ustną prośbę wnuka osoby uprawnionej D.D. przygotowano wstępne projekty umów ustalających szacunkową odpłatność zstępnych obowiązanych do odpłatności za pobyt wymienionej w domu pomocy społecznej, dla tych osób z którymi zostały przeprowadzone wywiady środowiskowe. Do przesłanych projektów umów pisemne zastrzeżenia wnieśli skarżący oraz N.D.
W związku z tym, że jedna z osób obowiązanych do ponoszenia odpłatności nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a tym samym uniemożliwiła ustalenie kwoty jej odpłatności, organ poinformował, że prowadzone są czynności zmierzające do ustalenia sytuacji materialno-bytowej tej osoby, a po umieszczeniu H.B. w domu pomocy społecznej wszczęte zostanie z urzędu postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie sytuacji dochodowej zstępnej, a kwota odpłatności za pobyt osoby uprawnionej w placówce zostanie dla niej ustalona w drodze decyzji. W konsekwencji, organ dokona ponownego przeliczenia kwot odpłatności ustalonych w przesłanych projektach umów.
Organ podał również, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę, H.B. nie zwróciła się z prośbą o przyjęcie do domu pomocy społecznej przed wyznaczonym przewidywanym terminem określonym na 2024 r., zatem organ nie prowadzi postępowania o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, jak też ustalającego odpłatność mieszkańca domu. Powyższe decyzje zostaną wydane z chwilą umieszczenia osoby uprawnionej w placówce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżący dopełnił wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie. Postanowieniem z 21 sierpnia 2023 r. Kolegium uznało, że organ nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Przy czym, skuteczne wniesienie skargi nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia złożonego ponaglenia.
Wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA") . Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.), zaś wszczęcie postępowania z urzędu organ administracji publicznej sygnalizuje przez zawiadomienie doręczane wszystkim osobom będącym stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony, przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Strona może skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wniesienie podania, ale tylko wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek.
O tym jednak, czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie musi wynikać, że postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie), może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania. Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania i organ nie ma obowiązku w takim przypadku wydawać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił MOPS bezczynność w wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Podnieść należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (art. 60 ust. 1 u.p.s.). Przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. wprowadza obowiązek ponoszenia odpłatności przez mieszkańca domu maksymalnie do wysokości 70% swojego dochodu. Różnicę pomiędzy kosztem utrzymania beneficjenta, a wniesioną przez niego opłatą mają obowiązek pokryć odpowiednio małżonek, zstępni przed wstępnymi, wymienieni w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż na nich ciąży obowiązek alimentacyjny polegający na dostarczaniu środków utrzymania, co wynika z treści art. 128, art. 129, art. 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2020 r. poz. 1359 ze zm.). Natomiast gmina, zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 u.p.s., ponosi opłatę w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s., gdy zostanie ustalone, że osoby te nie są w stanie pokryć pełnych kosztów utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 u.p.s., wysokość wnoszonej opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala się, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Przepis ten pozwala organowi na ocenę możliwości zobowiązanego, a tym samym miarkowanie obowiązku ponoszenia odpłatności z uwagi na sytuację dochodową, rodzinną, majątkową i bytową zobowiązanego.
W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej jest zatem obligatoryjne. Opłaty te uiszczane są albo na podstawie umów zawieranych w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., albo – w przypadku odmowy przez osoby zobowiązane zawarcia umowy w przedmiocie wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustala organ gminy w decyzji administracyjnej.
W tym zakresie należy jednak rozróżnić dwie sytuacje. Pierwszą - uregulowaną w art. 61 ust. 2d u.p.s. - gdy osoby zobowiązane odmawiają zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, ale godzą się na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takim przypadku wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Natomiast druga sytuacja - do której nawiązuje art. 61 ust. 2e u.p.s. - wiąże się z odmową zawarcia umowy, wskazanej w art. 103 ust. 2, a także z niewyrażeniem zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W takich okolicznościach, wysokość opłaty obciążającej zobowiązanego stanowi różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Proporcjonalny podział opłaty, o którym mowa w art. 61 ust. 2f u.p.s., dotyczy tylko sytuacji, w której nastąpiła odmowa zawarcia umowy i przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponadto, strona obowiązana do wnoszenia opłaty może złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty częściowo lub całkowicie w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. Organ jest wówczas zobowiązany do orzeczenia w przedmiocie zwolnienia z opłat w decyzji ustającej ich wysokość.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest sporne, że decyzja ustalająca opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i może wywierać skutki z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2017 r., sygn. akt I OSK 704/17 i powołane w nim orzecznictwo, także wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 410/15, z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1449/14, dostępne w CBOSA). W wyroku z dnia 23 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 76/20, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, powołując się na uzasadnienie do uchwały z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt I OPS 7/17, że powstanie ustawowego obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zostało połączone z takim zdarzeniem prawnym, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Tym samym, o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie tego ustawowego obowiązku pozwolą na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje, począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.
Podkreślić należy, że z brzmienia przepisu art. 61 ust. 2d u.p.s. jednoznacznie wynika, że organ ustala wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji w sytuacji, gdy nie zostanie zawarta umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2. Zatem to organ samodzielnie rozstrzyga o konieczności wszczęcia postępowania, kończącego się wydaniem przedmiotowej decyzji.
Skarżący nie może domagać się wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej wysokość opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, gdyż w tym przypadku zasada skargowości nie znajduje zastosowania.
Decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej nie jest bowiem wydawana na wniosek, lecz z urzędu, gdy zostaną spełnione warunki określone w art. 61 ust. 2d u.p.s.
Zauważyć przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie wprawdzie została wydana decyzja o skierowaniu osoby uprawnionej do domu pomocy społecznej, jednak ze względu na brak wolnych miejsc we wskazanej placówce, nie wydano decyzji o umieszczeniu tej osoby w domu pomocy społecznej. Natomiast ustawowy obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej aktualizuje się dopiero z dniem umieszczenia w placówce, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
W tej sytuacji, gdy organ, uznając, że nie istnieją podstawy do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia wysokości opłaty za pobyt osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej zgodnie z art. 61 ust. 2d u.p.s., nie podejmuje go mimo żądania strony, nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności.
Jeżeli bowiem przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może domagać się od tego organu zainicjowania takiego postępowania (por. wyroki WSA w Białymstoku: z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 90/20 oraz z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 559/19, dostępne w CBOSA).
Uznać należy, że w tym przypadku wystarczającym działaniem było poinformowanie pismem skarżącego o aktualnym stanie sprawy, wraz z przytoczeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.
W związku z tym, że żaden przepis prawa nie nakładał na organ obowiązku wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego, MOPS nie był zobowiązany do jego wszczęcia w tym trybie i zakończenia decyzją. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji w postępowaniu, które nie zostało wszczęte, a (co wskazano wyżej) wszczynane jest z urzędu.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.