II SAB/Rz 63/25

II SAB/Rz 63/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek
Małgorzata Niedobylska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Popek
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 8 ,art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, art. 200 i art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 1 ,art. 4 ust. 1 pkt 5 ,art. 5 ust. 2 ,art. 14 ust. 2 ,art. 16, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. G. na bezczynność Szpitala [....] w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Szpital [...] w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego D. G. z dnia 17 marca 2025 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z doręczeniem odpisu prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala, 4) zasądza od Szpitala [...] w [...] na rzecz skarżącego D. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem datowanym na 15 kwietnia 2025 r. D. G.(dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Szpitala [...] w R. (dalej: [Szpital] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 17 marca 2025 r. Skarżący zwrócił się do Szpitala o udostępnienie informacji publicznej w zakresie nazwy kancelarii prawnej odpowiedzialnej za przygotowanie pisma o sygn. [...] oraz treści umowy związanej ze świadczeniem usług.
Pismem z dnia 31 marca 2025 r. Szpital poinformował Skarżącego, że pod wskazaną sygnaturą zostało wytworzonych kilka dokumentów i wniósł o podanie konkretnej daty dokumentu, który został wskazany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi Skarżący poinformował Szpital, że jego wniosek dotyczy pisma datowanego na dzień 30 sierpnia 2021 r.
W dniu 14 kwietnia 2025 r. Szpital przesłał odpowiedź na wniosek, że "z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością pismo, (...) było przygotowane przez Kancelarię [...]". Do wiadomości została załączona umowa, w której część informacji została zamazana przez pokrycie tekstu czarnym korektorem.
Zdaniem Skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem do dnia złożenia niniejszej skargi, Szpital nie udostępnił żądanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym nazwy kancelarii prawnej odpowiedzialnej za przygotowanie pisma, albowiem udzielił informacji nieprecyzyjnej. Nie można też uznać, że przesłana umowa jest odpowiedzią na pkt 2 złożonego wniosku, albowiem istnieje prawdopodobieństwo, iż to nie wskazana przez Szpital kancelaria była odpowiedzialna za przygotowanie pisma. Ponadto utajnienie fragmentów tej umowy stanowi w rzeczywistości odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie treści, które zostały pokryte czarnym korektorem. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.) Szpital powinien wydać w takiej sytuacji decyzję odmowną z uzasadnieniem, nakierowującym na konkretne normy prawne.
Z powyższych względów Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Szpitala do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
2) zobowiązanie Szpitala do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nieprzekazania informacji publicznej w związku ze świadomym lekceważeniem przepisów prawa,
3) nałożenie na Szpital grzywny w wysokości nie mniejszej niż 1000 zł w związku ze świadomym lekceważeniem przepisów prawa KPA,
4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym,
5) zasądzenie od Szpitala kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 14 kwietnia 2025 r. przekazał Skarżącemu zgodnie z jego żądaniem informację o Kancelarii Adwokackiej, która jest odpowiedzialna za przygotowanie pisma wskazanego we wniosku i jego uzupełnieniu z dnia 31 marca 2025 r. oraz przesłał scan Umowy o świadczenie usług prawnych, w ramach której prawdopodobnie przygotowano wskazane we wniosku pismo. W odpowiedzi na wniosek zawarto też informację, że wskazane przez Skarżącego pismo było przygotowane przez wskazaną Kancelarię z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością. Z uwagi bowiem na fakt, iż pismo to pochodzi sprzed blisko 4 lat, nie można było w 100 % wykluczyć, że przygotowano je bez udziału wskazanej Kancelarii, a zrobił to pracownik Szpitala.
Z uwagi na powyższe skarga jest bezzasadna, bo Szpital udzielił Wnioskodawcy żądanych informacji i przesłał żądany dokument.
Natomiast treść pytania i udzielona na nie odpowiedź jednoznacznie wskazuje, że nie ma w nin. sprawie żadnego znaczenia faktycznego, ani prawnego wysokość wynagrodzenia ryczałtowego ( zanonimizowana ) określonego w umowie o obsługę prawną. Ponadto informacja o wysokości wynagrodzenia ustalonego w umowie stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art.5 ust.2 ustawy z dnia 06.09.2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. 2001, Nr 112 z późn.zm. ) i wobec faktu, że przedsiębiorca nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do zachowania tej tajemnicy, nie podlega ono ujawnieniu. Niezależnie od powyższego ujawnienie tej informacji stanowiłoby przekroczenie granic zakresu pojęcia informacji publicznej i prowadziłoby do czynu nieuczciwej konkurencji opisanego art.11 ust.1 do 5 ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ( Dz.U. 1993, Nr 47,poz.211 z późn.zm.).
W tej sytuacji faktycznej i prawnej Szpital podniósł, że Skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi, gdyż nie ma on interesu prawnego w jej wniesieniu (art.50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024r., poz.935 – dalej: p.p.s.a), a ponadto przepisy prawa nie przewidują możliwości złożenia skargi na rozstrzygnięcie pozytywne, a takim było udostępnienie Skarżącemu żądanej przez niego informacji i dokumentu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Z art. 13 u.d.i.p. wynika że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1), a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w takim przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Jak stanowi art.50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Interes ten wynika z przepisów prawa materialnego, w tym przypadku z przepisów u.d.i.p. W myśl art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że ustawa co do zasady zakazuje organom i innym podmiotom wykonującym zadania publiczne żądania wykazania przez osoby wykonujące prawo do informacji publicznej interesu prawnego. Jedynie w drodze wyjątku od powyższej zasady ustawodawca uznał, że w określonych sytuacjach konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego", jeśli żąda on udostępnienia tzw. informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Z taką informacją jednak nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wniosek dotyczył informacji o autorze jednego pisma oraz udostępnienia dokumentu, już wcześniej wytworzonego – umowy, której Szpital jest stroną. Brak było zatem podstaw do wykazywania przez Skarżącego interesu prawnego lub szczególnego interesu publicznego.
Z tych względów nietrafny jest zarzut Szpitala, że Skarżący nie wykazał interesu prawnego i że nie ma legitymacji do wniesienia skargi.
Istota skargi sprowadzała się do kwestionowania bezczynności organu w zakresie złożonego wniosku w dniu 17 marca 2025r., bo Szpital – wg Skarżącego – nie udzielił w ustawowym terminie precyzyjnej i pełnej informacji Skarżącemu.
Należy zaznaczyć, że w przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że Szpital jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2023 r. poz. 991) i udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest zatem jednostką dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia, a informacje związane z jego działalnością, co do zasady, mają charakter informacji publicznej.
Rację ma Skarżący, że organ pozostawał w bezczynności, bo do dnia wniesienia skargi informacja objęta żądaniem nie została mu udostępniona. Nie można bowiem uznać, że wypełnieniem powyższego obowiązku jest niejednoznaczne wskazanie nazwy kancelarii (z zastrzeżeniem o "prawdopodobieństwie graniczącym z pewnością") oraz udostępnienie dokumentu częściowo zanonimizowanego. Z tych względów niezasadny jest zarzut Szpitala, że skarga dotyczy rozstrzygnięcia pozytywnego, skoro udzielił informacji niejednoznacznej i niepełnej.
Jak wyżej wskazano, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w tym informacje o dysponowaniu majątkiem publicznym. Za taką informację należy uznać informację o wynagrodzeniu za usługi świadczone na rzecz Szpitala jako podmiotu dysponującego majątkiem publicznym. Rację ma Szpital, że na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, więc te okoliczności mogą stać się podstawą do odmowy udzielenia informacji publicznej. Jednak w tym przypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w formie decyzji, od której przysługuje tryb odwoławczy, nawet jeżeli Szpital nie jest organem władzy publicznej. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. rozstrzygnięcia podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępniania informacji, muszą zawierać te same elementy, co akty wydane przez organy władzy publicznej w myśl art. 16 u.d.i.p.
Z tego względu Sąd uznał, że należało w punkcie 1. wyroku zobowiązać organ - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezczynność o takim charakterze ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18, dostępny j.w.).
W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Organ bowiem udzielił Skarżącemu informacji, choć okazała się ona nieprecyzyjna i niepełna. Z tego względu Sąd uznał, że zarzucana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony m.in. o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, a jej nałożenie zależy od uznania sądu. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Takie okoliczności w ocenie Sądu nie zachodzą w niniejszej sprawie, dlatego skarga w tym zakresie została oddalona.
Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o zobowiązanie Szpitala do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nieprzekazania informacji publicznej, bo jest to uprawnienie pracodawcy, a sąd administracyjny nie ma kompetencji do orzekania w tym zakresie. Sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w ustawie, w tym przypadku wynikające z art.149 p.p.s.a., a wśród nich nie ma zobowiązania do ukarania dyscyplinarnego pracownika podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego stanowiących uiszczony w sprawie wpis od skargi w wysokości 100 zł.