III OSK 2904/24

III OSK 2904/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 398/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-07-11
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatowego Zarządu Dróg w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 398/24 w sprawie ze skargi W. L. na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 398/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.L. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") na bezczynność Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (dalej "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
- stwierdził, że Powiatowy Zarząd Dróg w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 sentencji wyroku);
- umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Powiatowego Zarządu Dróg w [...] do dokonania czynności (punkt 2 sentencji wyroku);
- zasądził od Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na rzecz skarżącego 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt 3 sentencji wyroku).
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej z dnia [...] marca 2024 r. W. L. zwrócił się do Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w [...] z żądaniem udostępnienia informacji o następującej treści:
"1. Kiedy pracownicy Powiatowego Zarządu Dróg w [...] w roku 2024 dokonywali przeglądu stanu nawierzchni drogi o numerze [...],
2. Jeżeli takie przeglądy były dokonywane, proszę o przesłanie protokołów z takich przeglądów,
3. jeżeli takie przeglądy były dokonywane czy w związku z przeglądem stanu nawierzchni wydane zostały jakieś zalecenia? (jeżeli tak, czy je wykonano i kiedy),
4. czy przed [...] stycznia 2024 roku szkodą mieliście Państwo wiedzę o złym stanie technicznym nawierzchni drogi o numerze [...]" (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie informacji pocztą elektroniczną na adres: [...].
Następnie w dniu [...] marca 2024 r. wnioskodawca wysłał do organu ponaglenie. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierował wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi.
W związku z powyższym, pismem z [...] marca 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek. W skardze zarzucił naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Wobec powyższego skarżący wniósł o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności;
2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;
3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie bezczynności organu wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazał wszystkie żądane informacje. Organ przyznał, iż doszło do nieznacznego opóźnienia w zakresie udostępnienia żądanej informacji, co wynikało z konieczności zebrania przez organ większej niż zazwyczaj ilości informacji oraz zaangażowania w sprawę trzech pracowników (w tym inspektorów drogowych), jednakże organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi udostępnił stronie skarżącej informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Nadto organ wskazał, że sąd może umorzyć postępowanie jeżeli z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, tak jak w przedmiotowej sprawie, bowiem organ udostępnił skarżącemu żądaną informację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając wniesioną skargę i orzekając jak w sentencji zaskarżonego wyroku na podstawie art. 149 § 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.1634), dalej: "P.p.s.a.", wskazał, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto w myśl § 2 przywołanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Sąd meriti podniósł, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej ma zaś miejsce w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej posiadając żądaną informację, nie udostępnia jej i nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia, lub też informuje wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w sytuacji, gdy taką informację stanowi.
Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że szczegółowe unormowania dotyczące dostępu do informacji publicznej regulują przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: "u.d.i.p." Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznej został określony w art. 6 u.d.i.p. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., a wykonanie tego prawa nie wymaga wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 1-2 u.d.i.p.). Ponadto, jak wynika z art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, iż na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku (przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.).
Sąd meriti podniósł, że zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, u.d.i.p. wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Z treści przepisów u.d.i.p. wynika zatem, że załatwienie wniosku o udzielenie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą Sądu, w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwróciła się strona skarżąca był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez stronę informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie (dalszej) oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.
W rozpatrywanej sprawie za okoliczność niesporną Sąd meriti uznał to, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] będący adresatem wniosku należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, albowiem mieści się w katalogu podmiotowym z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 10 ust 5 i 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.), dalej: "p.r.d.", Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6., zaś Prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Artykuł 19 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2024 r. poz. 320 ze zm.), dalej: "u.d.p.", wskazuje natomiast właściwego zarządcę drogi w zależności od kategorii drogi. W związku z czym Generalny Dyrektor DKiA jest zarządcą dróg krajowych. Zarządcami pozostałych kategorii dróg, tj. dróg wojewódzkich, powiatowych i komunalnych, zwanych łącznie komunalnymi, są organy wykonawcze samorządu terytorialnego, tj. odpowiednio: zarząd województwa, zarząd powiatu i wójt (burmistrz, prezydent). W konsekwencji powyższego, Wójt (burmistrz) będący jednocześnie organem wykonawczym gminy jest zatem zarządcą drogi właściwym dla dróg gminnych (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). Stosownie zaś do art. 21 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.
Nie jest również w żaden sposób kwestionowane, że informacje których udostępnienia domagał się skarżący spełniają kryteria informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W wywiedzionej skardze skarżący zarzucił Dyrektorowi Powiatowego Zarządu Dróg w [...] bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o której udostępnienie wnioskował [...] marca 2024 r. Wskazał, że od dnia złożenia wniosku ([...] marca 2024 r.) do dnia wniesienia skargi do organu ([...] marca 2024 r.) organ nie podjął jakichkolwiek czynności w celu załatwienia wniosku czym naruszył art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2024 r. udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazał wszystkie żądane informacje. Organ przyznał, iż doszło do nieznacznego opóźnienia w zakresie udostępnienia żądanej informacji, co wynikało z konieczności zebrania i przez organ większej niż zazwyczaj ilości informacji oraz zaangażowania w sprawę trzech pracowników (w tym inspektorów drogowych), jednakże organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi w [...] kwietnia 2024 r. udostępnił stronie skarżącej informacje publiczną zgodnie z wnioskiem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wniesiona skarga, pomimo nadania przez organ [...] kwietnia 2024 r. odpowiedzi na wniosek, zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przywołanego wyżej art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z brzmienia przywołanych przepisów wynika zatem wprost, iż co do zasady przewidziany prawem termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek wynosi 14 dni od daty złożenia wniosku. Przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia tego terminu, maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się natomiast do sytuacji np.: nieprecyzyjnego sformułowania treści wniosku, jego wielowątkowości, czy też występującej wątpliwości, co do możliwości uznania żądanych informacji za informację publiczną, uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. Przy czym w takim przypadku – co istotne w sprawie – organy administracji zobowiązane są przed upływem 14 dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż dwa miesiące (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3448/21 oraz z dnia 16 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1578/21; nadto przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Łd 15/23). Innymi słowy, wydłużony dwumiesięczny termin na udzielenie informacji publicznej obowiązuje organ jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzielaniu odpowiedzi.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, iż wniesiony [...] marca 2024 r. wniosek skarżącego nie został załatwiony w ustawowym 14 - dniowym terminie. Jednocześnie organ przed upływem 14 - dniowego terminu, nie poinformował skarżącego o jakichkolwiek okolicznościach uniemożliwiających udzielenie żądanej informacji w ww. terminie, jak i nie zakreślił terminu, w którym wniosek zostanie rozpatrzony. Tym samym, w sytuacji w której organ nie powiadomił skarżącego – w terminie 14 dni od wpływu wniosku – o przyczynach opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, nie sposób przyjąć, iż nie pozostawał on w bezczynności tylko dlatego, że ostatecznie pismem nadanym [...] kwietnia 2024 r., udzielił wnioskującemu odpowiedzi.
Reasumując, Sąd meriti stwierdził, iż wobec przekroczenia przez organ terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stawiany organowi zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony.
Dokonując z kolei oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało jednak rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12 oraz postanowienie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się natomiast złej woli w działaniu organu. Bezczynność organu choć ewidentna, to jednak nie była celowa i zamierzona, a wynikała z konieczności zebrania przez organ większej niż zazwyczaj ilości informacji oraz zaangażowania w sprawę trzech pracowników (w tym inspektorów drogowych), jednakże organ niezwłocznie po otrzymaniu skargi w dniu [...] kwietnia 2024r. udostępnił stronie skarżącej informacje publiczną zgodnie z wnioskiem.
W związku z tym na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd pierwszej instancji orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Finalnie Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że w sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.)
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Powiatowy Zarząd Dróg w [...] zaskarżając wydany wyrok w całości. Z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku art. 3 oraz art. 13 u.d.i.p., polegające na uznaniu, że Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego, co doprowadziło do stwierdzenia, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ udostępnił informację, a fakt udostępnienia informacji publicznej w niewielkim terminie po upływie ustawowego terminu w całości nie winien stanowić, że organ dopuścił się bezczynności;
2. naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do bezczynności organu uzasadniającej zastosowanie art. 149 § 1 P.p.s.a., podczas gdy bezczynność ma miejsce po upływie 2 miesięcznego terminu na udostępnienie informacji publicznej oraz gdy całokształt sprawy dawał podstawy do zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i umorzenia całego postępowania, ponieważ postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Podnosząc powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Wskazać należy, że istotą postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na bezczynność organu jest ocena zarzucanego stanu bezczynności , sprowadzająca się do analizy działań i zaniechań organu w kontekście terminowego załatwienia sprawy.
Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu należy zatem uwzględniać stan sprawy istniejący w dacie wyrokowania. Uwzględnienie stanu sprawy z daty wyrokowania nie może być jednakże, co oczywiste, utożsamiane z uwzględnieniem skargi. W świetle art. 149 § P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności [...].
Z kolei zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części.
Z art. 149 § 1 pkt 1–3 P.p.s.a. wynika wprost, że sąd administracyjny będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności (por. M. Jagielska, J. Jagielski, M. Grzywacz, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), C.H. Beck, Warszawa 2023, s. 810). Stan bezczynności istniejący w dacie wniesienia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, co należy mieć na uwadze, będzie mógł ustać po dacie wniesienia skargi (na przykład poprzez udostępnienie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej). W takiej sytuacji sąd administracyjny w dacie wyrokowania nie będzie miał już jednak podstaw aby zobowiązywać organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności (w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a stan ten ustał po jej wniesieniu, sąd administracyjny zobowiązany będzie do uwzględnienia skargi i stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W realiach rozpatrywanej sprawy nie ma sporu co do tego, że skarżący wniosek dostępowy złożył w dniu [...] marca 2024 r., a skargę na bezczynność organu, wobec braku jakiejkolwiek reakcji organu na złożony wniosek dostępowy, w dniu [...] marca 2024 r. Mając na uwadze bezsporny fakt udostępnienia żądnych informacji w dniu [...] kwietnia 2024 r. w pełni zasadną jest konstatacja, że na dzień wniesienia organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2024 r. Oczywistym jest bowiem, że w dacie wniesienia skargi upłynął już określony treścią art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. termin załatwienia sprawy (czy to poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej, czy też poprzez odmowę jej udostępnienia).. Aby skarga na bezczynność odniosła zamierzony skutek (to jest została uwzględniona) organ musi pozostawać w bezczynności w dacie jej wniesienia, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Istotnym jest podkreślenie, że skarga na bezczynność odnosić się musi do zarzucanego nią stanu istniejącego przed jej wniesieniem oraz w dacie jej wniesienia. Nie stanowi środka prawnego, który można wnosić niejako "na przyszłość", prewencyjnie, a zatem z przeświadczeniem, że ocena zaistnienia stanu bezczynności dokonywana ze strony sądu administracyjnego odnosić się będzie wyłącznie do okresu liczonego od momentu upływu terminu na załatwienie sprawy przez organ – nawet przypadającego po dniu wniesienia skargi - do daty wyrokowania przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Nie ma zatem racji autor skargi kasacyjnej wskazując w warstwie opisowej zarzutu z pkt 2 petitum wniesionego środka odwoławczego, że bezczynność ma miejsce po upływie określonego dyspozycją art. 13 ust. 2 u.d.i.p. 2 - miesięcznego terminu na udostępnienie informacji publicznej.
Za w pełni zasadne poczytać przy tym należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość wydłużenia terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. maksymalnie do dwóch miesięcy, odnosi się natomiast do sytuacji uniemożliwiającej rozpatrzenie żądania w terminie 14 dni. W takim przypadku organy administracji zobowiązane są przed upływem 14 dniowego terminu, poinformować wnioskodawcę o przyczynach opóźnienia oraz wskazać nowy termin rozpatrzenia wniosku, nie dłuższy niż dwa miesiące. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała jednakże miejsca.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.