II SAB/Ol 14/23

II SAB/Ol 14/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1428/23 - Wyrok NSA z 2024-12-06
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art.3 par.2 pkt 8-9, art.119 pkt 4, art.149 par.1, par.1a i par.2, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.3 pkt 3, art.4 ust.1 pkt 1, art.13 ust.1-2, art.18 ust.1, art.19
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. na bezczynność Burmistrza D. w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu), Stowarzyszenie S. (dalej jako: "Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca"), na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), zwróciło się do Burmistrza D. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii nagrań z posiedzenia Komisji Oświaty, która odbyła się 12 grudnia 2022 r. o godz. 9.00 w (...) w D. oraz kopii nagrań z posiedzenia wspólnego Komisji Budżetu oraz Komisji Rozwoju Obszarów Wiejskich, która odbyła się 13 grudnia 2022 r. o godz. 12.00 w (...) w D.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z 19 stycznia 2023 r., poinformował, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyjaśniono, że nagrania z posiedzeń Komisji Rady Miasta są wyłącznie materiałami roboczymi, wykorzystywanymi pomocniczo w celu sporządzania protokołów, podobnie jak rękopisy i notatki. Wskazano, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy protokół nie został sporządzony. Wyjaśniono również, że z każdego posiedzenia Komisji Rady Miejskiej w D. sporządzany jest protokół, który stanowi informację publiczną i może być udostępniony, po złożeniu odpowiedniego wniosku.
W dniu 25 stycznia 2023 r., Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie z wniosku o informację publiczną
z 9 stycznia 2023 r. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez naruszenie prawa człowieka do informacji, polegające na uniemożliwieniu pozyskania informacji zakreślonej wnioskiem, które mają istotne znaczenie dla istnienia demokratycznego państwa prawa, w którym świadomy obywatel na skutek uzyskiwanych informacji buduje stabilne zaufanie do władzy;
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie.
W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności i o zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji w terminie
14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniesiono, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych. Zaznaczono, że dostęp do informacji publicznej jest również koniecznym warunkiem poddania władz publicznych rzeczywistej kontroli obywatelskiej, stanowiącej formę uczestnictwa obywateli w życiu publicznym. Zdaniem strony skarżącej, nie sposób uzasadnić poglądu, że nagrania z posiedzenia komisji nie mają charakteru informacji publicznej. Dotyczą bowiem spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dyrektywa szerokiej wykładni konstytucyjnych praw i wolności prowadzi do wniosku, że powinny zostać udostępnione. Przyjęcie, że o ile protokoły z komisji stanowią informację publiczną, ale nie nagrania z komisji, jest nieuzasadnionym na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 u.d.i.p. zawężeniem prawa do informacji i nie może się ostać. Wskazano, że komisje są jedną z form działania i wykonywania zadań przez radę gminy. Zawierają informacje o działaniu tego organu, sam zaś przebieg komisji jest bez wątpienia informacją publiczną. Nie ma zatem żadnego racjonalnego uzasadnienia, że przedmiotowe nagrania nie podlegają udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. Podkreślono przy tym, że niedopuszczalne na gruncie Konstytucji RP jest samodzielne wyłączanie pewnych informacji spod kategorii informacji publicznej przez organy władz publicznych. Niezależnie od powyższego, wskazano, że nawet w świetle obecnego orzecznictwa dopuszczalne jest udostępnianie nagrań z posiedzeń organów pomocniczych, jeśli protokoły nie rejestrują w pełni obrad. Na gruncie niniejszej sprawy nie przedstawiono jednak okoliczności, które by świadczyły o tym, że organ zweryfikował, czy protokół w pełni rejestruje obrady. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, organ pozostaje w bezczynności, co czyni skargę uzasadnioną.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w niniejszej sprawie. Podkreślono, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, zaś nagrania mają wyłącznie charakter pomocniczy,
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku,
o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony
o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Zatem dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz ustalenie, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, dostępne w CBOSA).
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy strona skarżąca pismem z 9 stycznia 2023 r. skierowała do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii nagrań z posiedzenia Komisji Oświaty z dnia 12 grudnia 2022 r. oraz posiedzenia wspólnego Komisji Budżetu i Komisji Rozwoju Obszarów Wiejskich, które odbyło się 13 grudnia 2022 r. Pismem z 19 stycznia 2023 r., organ poinformował Stowarzyszenie, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie stanowią one informacji publicznej, lecz materiał pomocniczy, o charakterze wewnętrznym. Organ wyjaśnił, że z każdego posiedzenia Komisji Rady Miejskiej sporządzany jest protokół, który stanowi dokument będący informacją publiczną i który może być udostępniony po złożeniu odpowiedniego wniosku. W tej sytuacji strona skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia żądanej we wniosku z 9 stycznia 2023 r. informacji publicznej
W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku strona skarżąca uczyniła podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Burmistrz (podobnie jak Wójt oraz Prezydent Miasta) jest organem wykonawczym gminy – jednostki samorządu terytorialnego i kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2023 r. poz. 40). Tym samym, Burmistrz jest zobowiązany do udzielenia posiadanych informacji publicznych.
Kwestią sporną pozostaje natomiast ocena, czy informacja, której udzielenia żąda Stowarzyszenie, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.
Wskazać zatem należy, że zgodnie z zawartym w art. 3 pkt 3 u.d.i.p., katalogiem uprawnień przysługujących w ramach dostępu do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W myśl art. 18 ust. 1 u.d.i.p. posiedzenia te są jawne i dostępne. Stosownie do art. 19 u.d.i.p. organy sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.
W świetle powołanych wyżej zapisów u.d.i.p., należy zatem stwierdzić, że podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są protokoły bądź stenogramy, a z obowiązku ich sporządzenia i udostępnienia organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Przy czym, z brzmienia powyższego przepisu nie wynika obowiązek nagrywania posiedzeń, ani tym bardziej obowiązek ich udostępnienia w przypadku sporządzenia i ujawnienia protokołu posiedzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 2061/16). Zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2832/17). Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje co do zasady przez dostęp do protokołów, zaś nagrania mają charakter pomocniczy, wewnętrzny i służą przede wszystkim do sporządzenia protokołu w formie papierowej lub elektronicznej.
Zauważyć również należy, że zarówno protokół, jak i nagranie dźwiękowe z tego samego posiedzenia stanowią nośniki tej samej informacji publicznej, tj. zapisu przebiegu obrad. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego, wypełnia zatem obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i nie jest zobowiązany do udostępniania tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym.
Z kolei zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut gminy, co wynika z treści art. 11b ust. 3 u.s.g. Zgodnie zaś z § 38 ust. 1 Statutu Gminy D., przyjętego uchwałą nr (...) Rady Miejskiej w D. z dnia 29 grudnia 2015 r., z każdej sesji Rady Miejskiej w D. sporządza się protokół, będący urzędowym zapisem obrad i podejmowanych rozstrzygnięć. Przebieg sesji rejestruje się na nośniku elektronicznym, który przechowuje się do zakończenia kadencji Rady. Protokoły z obrad sesji, po ich przyjęciu przez Radę, udostępniane są do publicznego wglądu w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 38 ust. 8 Statutu). Podobnie, w myśl § 62 ust. 3 i 4 Statutu, przebieg posiedzeń stałych Komisji rejestruje się na nośniku elektronicznym, który przechowuje się do zakończenia kadencji Rady, a ponadto z posiedzenia Komisji sporządza się protokół, który podpisuje Przewodniczący Komisji.
Skoro zatem z wymienionych we wniosku z 9 stycznia 2023 r. posiedzeń komisji zostały sporządzone protokoły, na co wskazał wprost organ w swojej odpowiedzi na złożony wniosek, strona skarżąca winna wystąpić do organu o udostępnienie żądanej informacji w postaci sporządzonego protokołu obrad komisji. Jest to bowiem podstawowe źródło informacji o posiedzeniach organów kolegialnych, co wynika z przytoczonych wyżej przepisów. Dopiero w sytuacji, gdy nie zostały sporządzone protokoły z obrad posiedzeń komisji, organ ma obowiązek sporządzić i udostępnić materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ prawidłowo uznał, że żądane przez Stowarzyszenie informacje, w postaci nagrań ze wskazanych posiedzeń komisji, nie stanowią informacji publicznej
i w konsekwencji nie podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., o czym strona skarżąca została pisemnie poinformowana.
Tym samym, nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem wniosek strony skarżącej w przedmiocie udzielenia informacji publicznych został rozpoznany, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.