II SAB/Ol 14/22

II SAB/Ol 14/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora
Beata Jezielska /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1177/22 - Wyrok NSA z 2023-09-22
Skarżony organ
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1,  art. 13 ust. 1,  ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 1,  par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 roku w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz Z. K. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 stycznia 2022 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Z. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora [...] (organ) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej: u.d.i.p ) przez nierozpoznanie wniosku w wymaganym prawem terminie wniósł o:
stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Dyrektora do rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm prawem przepisanych.
rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wskazał, że w dniu w dniu 16 grudnia 2021 r. w formie mailowej złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie w formie elektronicznej na adres mailowy informacji dotyczących przydzielonych przez organ nagród finansowych, premii, dodatków funkcyjnych, motywacyjnych zastępcom dyrektora [...] oraz kierownikom Wydziałów [...] w latach 2019- 2021, prosząc jednocześnie o podanie funkcji osoby, której dotyczyła decyzja, jej imienia i nazwiska, wysokości przydzielonej nagrody finansowej, premii, dodatku motywacyjnego lub funkcyjnego oraz ewentualnego okresy na jaki została przydzielona gratyfikacja finansowa. Organ, bez wskazania podstawy prawnej, zareagował przesłaniem pisma z dnia 28 grudnia 2021 r., w którym powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku, tj. do dnia 31 stycznia 2022 r. oraz wezwał do usunięcia braku formalnego poprzez opatrzenie wniosku własnoręcznym podpisem. Jako powody wydłużenia okresu dopuszczalnego prawem podał następujące okoliczności: przeanalizowanie, czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, w oparciu o treść art. 5 ust. 2 w/w ustawy oraz wykonanie niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 w/w ustawy. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady czternastodniowym - w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim wniosek zostanie rozpoznany, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia jego złożenia. Uwzględniając zatem regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., maksymalny ustawowy termin na rozpoznanie sprawy przez organ upływał w dniu 31 grudnia 2021 r. Jednakże w dniu 28 grudnia 2021 r. organ, bez wskazania podstawy prawnej poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy, który nastąpi nie później niż do dnia 31 stycznia 2022 r., uzasadniając to dwoma w/w przesłankami. Podniósł, że powiadomienie organu nie zawiera przekonywującego uzasadnienia przedłużenia terminu załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i przewidzianego w nim 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji publicznej. Organ nie wyjaśnił w sposób wymagany prawem powodów wydłużenia okresu na rozpoznanie wniosku. Tym samym organ w sposób niezasadny zastosował art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zatem w realiach sprawy, bezczynność organu zaistniała na skutek niespełnienia warunków wynikających z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. niepodania powodów opóźnienia bezpośrednio związanych z udostępnieniem konkretnej informacji publicznej prostej. Brak uzasadnionych powodów przedłużenia terminu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie daje podstawy do przyjęcia, że powiadomienie o wydłużeniu rozpoznania sprawy jest skuteczne i zwalnia organ z zarzutu bezczynności. Skoro organ nie wskazał wymaganych prawem powodów opóźnienia w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to oznacza, że Dyrektor [...] w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie zareagował na wniosek skarżącego, a to oznacza, że pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podniósł, że wbrew kategorycznemu stanowisku strony w niniejszej sprawie brak było obiektywnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w czternastodniowym terminie. Organ wyartykułował te okoliczności, wskazał jakie kwestie budzą jego wątpliwości i wymagają szerszej analizy, a ponadto wskazał przewidywane kierunki procedowania wniosku. Organ stanął na stanowisku, jak się wydaje zasadnie, iż ocena żądania w tych obszarach wymaga głębszej analizy, co z kolei rodziło konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.
W niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Dyrektora [...]. Stosownie do treści art. 8 i następnych ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2021 r., poz. 1100) urzędy pracy stanowią jednostki organizacyjne samorządu województwa, podlegają i działają z ramienia marszałka województwa. Odpowiedzialne są między innymi za określanie i koordynowanie regionalnej polityki rynku pracy w odniesieniu do krajowej polityki rynku pracy (m.in. poprzez przygotowanie i realizację regionalnego planu działań na rzecz rynku pracy) oraz w zakresie rozwoju zasobów ludzkich. Do kompetencji wojewódzkich urzędów pracy należy: organizowanie pośrednictwa pracy w skali wojewódzkiej i międzynarodowej, świadczenie usług poradnictwa zawodowego oraz informacji zawodowej, realizowanie zadań w zakresie międzynarodowej wymiany ofert pracy i kierowania polskich obywateli do pracy za granicą, organizowanie i współfinansowanie lokalnych programów mających na celu tworzenie nowych miejsc pracy i likwidację skutków bezrobocia, wspieranie rządowych programów restrukturyzacyjnych. Niewątpliwie Dyrektor [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełni ą funkcji publicznych.
Wobec tego, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. W rezultacie organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. Przypomnieć należy, że na gruncie u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei, jeśli podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, udostępnienie informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku albo wycofa wniosek (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Na gruncie niniejszej sprawy organ nie udzielił wnioskowanej informacji. Natomiast, odpowiadając na powyższy wniosek - zareagował przesłaniem pisma z dnia 28 grudnia 2021 r., w którym powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie wniosku, tj. do dnia 31 stycznia 2022 r. oraz wezwał do usunięcia braku formalnego poprzez opatrzenie wniosku własnoręcznym podpisem. Jako powody wydłużenia okresu dopuszczalnego prawem podał następujące okoliczności: przeanalizowanie, czy żądana informacja nie podlega ochronie z uwagi na prawo do prywatności, w oparciu o treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wykonanie niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 w/w
Zauważyć należy, że dopuszczalne jest wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zdaniem Sądu, powołane przez organ okoliczności w postaci: analizy czy wnioskowana informacja nie podlega ochronie ze względu na prawo do prywatności czy wykonanie niezbędnych czynności, których potrzeba wynika z art. 16 u.d.i.p. nie uzasadniały zastosowania regulacji określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Trafnie wskazuje pełnomocnik strony skarżącej, że takie czynności należy wykonywać przy analizie każdego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w czternastodniowym terminie, co samo w sobie nie może implikować zasadności przedłużenia terminu do rozpatrzenia wniosku. Kwestia prawidłowej analizy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym zapewnienie prawidłowej organizacji pracy organu nie może uzasadniać braku realizacji nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. Organ pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i bezczynność ta trwała również w dacie orzekania przez Sąd.
Zauważyć w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Wniosek składany w trybie ustawy nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt IV SAB/Wr 450/20, LEX 3156336). Brak więc było podstaw do wzywania skarżącego do podpisania wniosku na podstawie art. 63 § 3 k.p.a., skoro wniosek został złożony za pośrednictwem poczty e-mail, a nie w formie pisemnej, a wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 595/18, LEX 2779610). W ocenie Sądu takie postępowanie organu stanowi przedłużenie w sposób nieuprawniony terminu załatwienia sprawy.
W konsekwencji Sąd uznał, że organ na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 16 grudnia 2021 r. i stan ten nie uległ zmianie aż do chwili wydania wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
W ocenie Sądu bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Mając powyższe na względzie i działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd orzekł, że bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
W punkcie III wyroku Sąd – na mocy art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.