II SAB/Ol 119/24

II SAB/Ol 119/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Anna Janowska /sprawozdawca/
Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Górska Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska (spr.) sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w rozpoznaniu wniosku o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] - w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz skarżącej D. B. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
D. B. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") do:
- wszczęcia postępowania administracyjnego lub wydania innego aktu prawnego umożliwiającego skarżącej złożenie środka zaskarżenia, ewentualnie innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy,
- stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy,
- stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z 21 lutego 2022 r. skarżąca wystąpiła do organu o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych na dachu sąsiadującego obiektu w B. przy ul. [...], który ingerował w konstrukcję jej dachu. Następnie pismem z 15 października 2022 r. poinformowała organ, że roboty budowlane polegające na wymianie/przebudowie dachu były prowadzone nie tylko bez jej zgody, ale również bez projektu budowlanego i pozwolenia na budowę.
W piśmie z 23 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca nie uzyskała odpowiedzi organu na pismo w sprawie przeprowadzenia remontu przez sąsiada.
W związku z brakiem odpowiedzi skarżąca wystosowała ponaglenie/skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który, działając na podstawie art. 237 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), uznał skargę za zasadną. Pomimo powyższego organ w dalszym ciągu nie podjął żadnych czynności oraz nie zawiadomił o nich skarżącej, także po ponownym piśmie pełnomocnika z 15 kwietnia 2024 r.
W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że 21 lutego 2022 r. poinformował skarżącą, jak i jej pełnomocnika w następnym piśmie z 12 lipca 2023 r., że przedmiotowa sprawa (ingerencja w czyjąś nieruchomość) nie należy do kategorii spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, lecz są to sprawy mające charakter cywilnoprawny, a spory w tym zakresie są rozstrzygane przez sądy powszechne (cywilne).
W ramach swoich kompetencji organ sprawdził, czy inwestor posiadał odpowiednie zgłoszenie dotyczące wymiany pokrycia dachu i dlatego pismem z 8 marca 2024 r. wezwał właściciela budynku do przedstawienia zgłoszenia lub opinii technicznej wskazującej zgodność wykonanych robót ze sztuką budowlaną. W dniu 19 marca 2024 r. wpłynęła opinia techniczna wskazująca, że wymiana pokrycia dachowego została dokonana zgodnie ze sztuką budowlaną i obiekt może być użytkowany w sposób bezpieczny, zgodnie z jego przeznaczeniem. Tym samym organ nie znalazł przesłanek do nałożenia na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 725, dalej jako: "u.p.b.") polegającego na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i wydał decyzję z 25 września 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W powyższym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie kontroli robót budowlanych. W skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. piśmie z 21 lutego 2022 r. strona podniosła, że ingerujące w jej własność roboty dotyczące dachu i ściany sąsiedniego budynku w B. przy ul. [...] były prowadzone bez jej zgody. Ponadto w piśmie z 15 października 2022 r. wskazała na prowadzenie prac remontowych bez projektu i pozwolenia na budowę, zaś w piśmie z 23 czerwca 2023 r. działający w imieniu strony pełnomocnik wskazał na naruszenie warunków technicznych. Uznać zatem należało, że żądanie strony dotyczyło oceny legalności robót budowlanych prowadzonych na dachu i ścianie sąsiedniego budynku, przy czym pism, jakich w tej sprawie wystosowała skarżąca, organ nie zakwalifikował ani jako skargę powszechną, ani jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz w odpowiedzi kierował do niej pisma nieformalne, a ponadto - już po dacie wniesienia skargi - pismem z 30 września 2024 r. zawiadomił skarżącą o wynikach kontroli robót.
W związku z treścią żądania strony zauważyć należy, że zgodnie z art. 53a ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej: "u.p.b.") postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten stanowi lex specialis wobec przepisu art. 61 k.p.a. i obejmuje m.in. postępowanie, o jakim mowa w art. 50-51 u.p.b., tzw. postępowanie naprawcze. Postępowanie to prowadzone jest m.in. w sprawach robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Rozstrzygnąć należy zatem, czy wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego pochodzący od zewnętrznego podmiotu uruchamia po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek dokonania czynności kontrolnych, a po analizie ich wyników - albo obowiązek wszczęcia takiego postępowanie, albo odmowy wszczęcia z powołaniem się na przesłanki wynikające z art. 61a k.p.a., czy też organ nie jest zobligowany do procesowej reakcji na taki wniosek i może rozpatrzyć go np. w trybie skargowym. Od przesądzenia powyższej kwestii zależy stwierdzenie, czy organ, nie reagując formalnie na wniosek skarżącej, zgodnie z zasadami postępowania jurysdykcyjnego, pozostaje w bezczynności, czy też nie.
Przystępując do rozstrzygnięcia powyższej kwestii, należy wskazać, że na tle powyższego zagadnienia zarysowały się w orzecznictwie sądów administracyjnych dwa różne stanowiska.
Zgodnie z pierwszym z tych stanowisk, dokonana na mocy nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) zmiana przepisu art. 53a ust. 1 u.p.b. uznająca opisane w niej postępowania jako wszczynane z urzędu, miała na celu wyeliminowanie możliwości formalnego zawiadomienia organu nadzoru przez stronę w sposób, który wiązałby ten organ, przynajmniej w zakresie konieczności udzielenie stronie formalnej odpowiedzi, choćby w postaci odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tego stanowiska powołuje się reguły działania zasady oficjalności. Wskazuje się, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy, druk nr 121, s. 50). Jeśli zatem postępowania określone w rozdziale 5a u.p.b. (aktualnie rozdział 5b), mogą być tylko wszczęte z urzędu, wyłączona zostaje zasada skargowości i wniosek określonego podmiotu nie może wywołać skutku w postaci uruchomienia postępowania administracyjnego. Stanowi on jedynie impuls do przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, które może się "zakończyć" wszczęciem z urzędu postępowania administracyjnego (np. wyroki NSA: z 16 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2168/21; z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1314/21, CBOSA). Tym samym nie ma podstaw do uznania, że organ powinien wydać akt o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu, gdyż przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje w takim przypadku zastosowania.
W świetle zaś drugiego ze stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądowym, formalne podanie strony mającej interes prawny nie może prowadzić wyłącznie do bycia dla organu materiałem informacyjnym. Przepis art. 53a ust. 1 u.p.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 u.p.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba niemająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 k.p.a. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 u.p.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby np. niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów u.p.b. jest konieczność merytorycznego odniesienia się do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania - winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, to należy wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie żadnym błędem wszczęciem postępowania "z urzędu", zgodnie z art. 53a ust. 1 u.p.b. (wyroki: NSA 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, CBOSA; NSA z 2 marca 2023 r., sygn.. akt II OSK 1804/22, Lex nr 3518602; WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 264/23, Lex nr 3555922, WSA w Warszawie z 29 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2158/21, Lex nr 3316770, WSA w Warszawie z 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/23 CBOSA).
Uwzględniając pierwsze z przedstawionych powyżej stanowisk, należałoby oddalić skargę, albowiem organ wystosował do strony pismo informujące i w efekcie należałoby przyjąć, że nie pozostaje w bezczynności. Natomiast, przy przyjęciu poglądu drugiego, zważywszy, że strona wniosła umotywowane podanie oraz przyjmując, że organ dotąd nie badał jej interesu prawnego, należy uznać, że organ pozostaje w bezczynności. Nie dokonał bowiem wszczęcia postępowania z udziałem skarżącej, względnie nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Pewną próbę pogodzenia powyższych stanowisk przedstawił NSA w wyroku z 27 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1383/21 (CBOSA), wskazując, że choć w praktyce niektóre z organów nadzoru budowlanego w reakcji na pismo danego podmiotu o przeprowadzenie postępowania wydają postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), nie oznacza to, że w każdej tego rodzaju sprawie wymagane jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego takiego rozstrzygnięcia. Dopuszczalnym prawnie i akceptowalnym sposobem załatwienia stosownego pisma może też być rozpoznanie go w trybie skargowym, tj. Działu VIII k.p.a., tym bardziej w sytuacji gdy wniosek nie jest związany z ochroną własnego interesu prawnego, a ogólnie niejako informacyjnie dla wnoszącego podanie, jako osoby jedynie zainteresowanej legalnością budowy danej inwestycji.
Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 76/22 (CBOSA), art. 53a ust. 1 u.p.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu", podczas gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego na skutek interwencji podmiotu powołujące się na swój interes prawny, użyłby wyrażenia "wyłącznie", będącego synonimem "jedynie, tylko", tak jak uczynił w przypadku innych rozwiązań normatywnych (por. np. art. 12 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 u.p.b.). Również treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej w aspekcie wprowadzonego art. 53a nie wyklucza a priori takiej sytuacji, w której to inicjatywa zewnętrznego podmiotu, powołującego się na swój interes prawny i domagającego się wszczęcia postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wobec podnoszonych naruszeń przepisów u.p.b. skutkować będzie wszczęcie postępowania.
Zdaniem Sądu, przepis art. 53a ust. 1 u.p.b. należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 u.p.b. wywieść, że wprowadzenie tego przepisu nowelizacją z 13 lutego 2020 r. nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do wykluczenia inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie u.p.b. ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. Utrzymywanie, że wprowadzona zmiana oznacza wyłączność wszczynania tego rodzaju postępowań z urzędu, a więc na zasadzie oficjalności, nasuwa wiele zastrzeżeń co do zgodności takiego unormowania z innymi przepisami u.p.b. oraz zasadami konstytucyjnymi (art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP).
W konsekwencji, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 53a ust. 1 u.p.b., należy dojść do wniosku, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowały prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Należy więc uznać taki wynik wykładni art. 53a ust. 1 u.p.b., zgodnie z którym przepis ten nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 409/23, z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1232/23; CBOSA).
Zgodzić się też trzeba z poglądem wyrażonym w wyroku z 11 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 22/23, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (zob. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2827/21, z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1513/22; CBOSA).
Z powyższym poglądem zasadniczo zgadza się Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznając, że nie w każdym przypadku dotyczącym postępowań, o których mowa w 53a u.p.b., organ jest uprawniony do zignorowania wniosku lub załatwienia go w trybie skargowym. Przepis art. 53a u.p.b., który przesądza o formie wszczęcia postępowania, zawsze z urzędu, nie wpływa zasadniczo na określenie stron takiego postępowania. W ocenie Sądu, zasada oficjalności, mająca niewątpliwie w obecnym porządku prawnym istotny wkład w kształtowanie uprawnień i obowiązków organów nadzoru, nie może być postrzegana jako jedynie kształtująca ich prerogatywy. Nakazanie organom wszczynania postępowania z urzędu miało prowadzić do zagwarantowania ich działania w imię ochrony interesu publicznego i porządku prawnego w sferze budowlanej, a nie tworzenia szerszego pola do dowolnej interpretacji przepisów prawa. Zasada oficjalności musi być stosowana w sposób uwzględniający zasadę legalności (art. 6 k.p.a.) i zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Stąd też przyjęcie drugiego z powołanych wyżej poglądów przy uznaniu, że chodzi o podania podmiotów mogących mieć interes prawny, jest gwarancją prawidłowego działania organów nadzoru w płaszczyźnie decyzji o wszczęciu postępowania tam, gdzie treść podania strony byłaby całkowicie zbieżna z interesem publicznym.
Wskazania ponadto wymaga, że ponieważ złożone w niniejszej sprawie żądanie skarżącej nie dotyczyło wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (nie znajduje tu zastosowania art. 28 ust 2 u.p.b.), uznać należy, że stroną wszczynanego z urzędu postępowania naprawczego (art. 50-51 u.p.b.) będzie zatem każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku sprawa ta dotyczy. W ocenie Sądu, strona postępowania naprawczego, tj. podmiot, którego interesu prawnego dotyczy realizacja obiektu budowlanego lub wykonywanie robót budowlanych, niezależnie od tego, czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę, czy są objęte procedurą zgłoszeniową, czy też są zwolnione z tych wymogów (por. uchwała NSA z 3 października 2016 r., sygn. akt II OPS 1/16) służy prawo do skarżenia bezczynności organu. Jeżeli podmiot żądający wszczęcia postępowania w takiej sprawie, powołuje się na swój interes prawny, rolą organu jest kwestię tę zweryfikować, i bądź wszcząć postępowanie w sprawie, bądź w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania z urzędu. Natomiast podanie zgłoszone przez podmiot, który nie powołuje się na swój interes prawny, bądź z którego w sposób oczywisty wynika, że wnioskodawca nie jest lub nie może być stroną postępowania naprawczego, organ po dokonaniu czynności sprawdzających może załatwić np. w trybie skargowym. Brak procesowej reakcji organu w tak oczywistych sytuacjach nie uprawnia do stwierdzenia bezczynności organu. W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych leży ocena legalności robót budowlanych. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Tak jednak nie jest, gdyż decyzja administracyjna jest wydawana w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić adresata podmiotem tychże praw i obowiązków.
Jeżeli jednak wszczęcia postępowania naprawczego domaga się podmiot tego (potencjalnego) postępowania, z powołaniem na swój interes prawny, a organ wniosek taki ignoruje, bądź załatwia go w innym trybie np. trybie skargowym czy - jak w niniejszej sprawie - zawiadomienia, tj. bez możliwości kwestionowania ustaleń organu czy to w trybie instancyjnym, czy skargi do sądu na merytoryczną lub procesową decyzję organu (np. odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego), dochodzi do naruszenia prawa strony przez bezczynność organu w podjęciu czynności, do których zobowiązują go przepisy prawa.
Zatem przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy, należy wskazać, że w pismach z 21 lutego 2022 r., 15 października 2022 r. oraz 23 czerwca 2023 r. skarżąca wyraźnie i jednoznacznie wskazała, że realizacja prac budowlanych na sąsiedniej nieruchomości budzi wątpliwości z uwagi na ich ingerencję w jej prawo własności, a także co do braku projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a ponadto co do ich zgodności z warunkami technicznymi. Zatem w treści pism skarżąca powoływała się na swój interes prawny, podnosząc, że jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzone były roboty budowlane w sposób powodujący zajęcie ściany jej nieruchomości. Zdaniem Sądu, ta okoliczność ma kluczowe znaczenie w sprawie i przesądza o niemożności kwalifikacji żądania skarżącej jako skargi powszechnej w rozumieniu k.p.a., czy też podlegającej załatwieniu w innej nieprocesowej formie. Zatem przyjmując, że organ winien formalnie ustosunkować się do podania skarżącej, należy uznać, że nie czyniąc tego pozostaje w bezczynności, na co wskazał też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając złożone przez stronę ponaglenie. Na ocenę, że organ pozostaje w bezczynności w niezałatwieniu wniosku skarżącej, nie ma przy tym wpływu fakt podjęcia czynności kontrolnych wykonanych robót budowlanych w oparciu o art. 81c ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 u.p.b. oraz fakt wydania w wyniku tych czynności decyzji administracyjnej z 25 września 2024 r. Czynności te zostały bowiem przeprowadzone z udziałem właścicieli budynku w B. przy ul. [...], którym dokonano doręczenia decyzji z 25 września 2024 r. Organ zaś w dalszym ciągu nie odniósł się do żądania strony i nie zbadał jej legitymacji do udziału w przeprowadzonym postępowaniu.
Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z wydaniem decyzji, a w szczególności czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 lipca 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 41/21, CBOSA).
W ocenie Sądu, w sprawie zaistniały zatem okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która jednak - wbrew wnioskom i zarzutom skargi - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć bowiem należy, że działanie organu, tj. zawiadomienie skarżącej o stanowisku organu, opiera się o wykładnię prawa, której wprawdzie Sąd nie podziela, ale która ma określoną reprezentację w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym przypadku nie ma mowy o formułowaniu wobec organu zarzutu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że sprawa została zakończona wskutek zawiadomienia skarżącej pismami z 27 maja 2022 r. i 12 lipca 2023 r. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszenia prawa.
Na dzień orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał wniosku strony, co uzasadniało zobowiązanie organu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt sprawy z prawomocnym orzeczeniem (pkt 1. sentencji wyroku).
Zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania sądowego w pkt 3. sentencji wyroku.