II SAB/OL 113/23

II SAB/Ol 113/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2,  art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia n. na bezczynność Dyrektora Zarządu w O. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Zarządu w O. do rozpoznania pkt 3 wniosku strony skarżącej z dnia 15 lipca 2023 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. odmawia przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej; IV. zasądza od Dyrektora Zarządu w O. na rzecz Stowarzyszenia n. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych akt sprawy wynika, że Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "skarżący") drogą elektroniczną w dn. 15.07.2023 r. wystąpiło do Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w [...] (dalej jako: "ZDZiT", "organ") z wnioskiem, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1) aktualnej treści regulaminu organizacyjnego obowiązującego w ZDZiT wraz z ewentualnymi załącznikami;
2) aktualnej treści instrukcji kancelaryjnej obowiązującej w ZDZiT wraz z ewentualnymi załącznikami;
3) imiennej listy pracowników ZDZiT ze wskazaniem pełnionych stanowisk i otrzymanego wynagrodzenia za czerwiec 2023 r.
Stowarzyszenie wniosło, aby ww. informacja została udostępniona w formie plików PDF, za pośrednictwem poczty elektronicznej.
Pismem z 28 lipca 2023 r. Z-ca Dyrektora ZDZiT, w odpowiedzi na wniosek z 15 lipca 2023 r., poinformował, że przekazuje aktualną treść regulaminu organizacyjnego obowiązującego w jednostce oraz treść instrukcji kancelaryjnej, natomiast odnośnie do pkt. 3 wniosku z uwagi na okoliczności powstałe w wyniku awarii systemów informatycznych ZDZiT i czasowy brak możliwości przygotowania informacji, odpowiedź na to pytanie zostanie udzielona w najszybszym możliwym terminie, nie później nie do dnia 11 sierpnia 2023 r.
Pismem z dn. 11 sierpnia 2023 r. Dyrektor ZDZiT przekazał listę pracowników jednostki będących osobami publicznymi wraz z informacją o wysokości wynagrodzenia.
W dniu 14 sierpnia 2023 r. została złożona przez Stowarzyszenie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, przy rozpatrywaniu wniosku Stowarzyszenia z dn. 15 lipca 2023 r., w której zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Wniesiono o:
1) zobowiązanie Dyrektora do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 3 tegoż wniosku;
2) orzeczenie, że Dyrektor dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) przyznanie od Dyrektora na rzecz Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości 200 zł;
4) zasądzenie od Dyrektora na rzecz Stowarzyszenia kwoty 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na co składa się wpis sądowy uiszczony od niniejszej skargi.
Wniesiono o udostępnienie przedstawicielowi Stowarzyszenia akt sprawy w portalu PASSA.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeli organ uznał, że, tylko trzy wskazane osoby pełnią funkcję publiczną, to powinien na podstawie art. 16
ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmówić udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie, przy czym odmowa ta powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, nie w formie czynności materialno-technicznej, jak uczyniono to w tej sprawie. Nie można bowiem uznać pisma z dn. 11 sierpnia 2023 r. jako decyzji administracyjnej, gdyż nie spełnia ona tzw. minimum decyzji administracyjnej - brak jest w niej rozstrzygnięcia oraz podpisu osoby działającej w imieniu organu wydającego.
Podkreślono nadto, że z ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych wynika, że o bezczynności można mówić również w przypadku, gdy organ powinien był dokonać czynności w określonej formie (np. w formie decyzji administracyjnej), a dokonał jej w innej (np. w formie czynności materialno-technicznej). Świadczy to bowiem o niepodjęciu przez organ żadnych działań, co wymaga korekty ze strony sądu administracyjnego.
Wyjaśniono, że o kwalifikowanej formie bezczynności można mówić w tej sprawie, gdyż organ w sposób niewątpliwy i rażący naruszył obowiązujące przepisy prawa, pozbawiając Stowarzyszenie zarówno prawa do informacji publicznej, jak i prawa do skutecznego środka zaskarżenia. To uzasadnia przyznanie Stowarzyszeniu sumy pieniężnej, jako słusznej rekompensaty za naruszenie jego praw. Wnioskowana kwota wydaje się symboliczna, szczególnie w otaczającej rzeczywistości gospodarczej, nie powinna stanowić znaczącego utrudnienia w działalności ZDZiT, a posłuży do realizacji wykonywanych przez Stowarzyszenie zadań ze sfery pożytku publicznego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDZiT wniósł o jej oddalenie w całości. Zdaniem organu nie dopuszczono się bezczynności, ponieważ pismem z dn. 28.07.2023 r. oraz z dn. 11.08.2023 r. udzielono skarżącemu żądanej informacji, która stanowiła informację publiczną, a zatem nie mogło dojść do naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Skarżący w pkt. 3 wniosku wystąpił o imienną listę pracowników
ZDZiT, ze wskazaniem pełnionych stanowisk i otrzymanego wynagrodzenia za czerwiec 2023 r., w związku z czym informacja taka nie dotyczyła jawności środków finansowych przyznanych na wynagrodzenia, a wysokości wynagrodzeń pracowników, wymienionych z imienia i nazwiska. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem
niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość poszczególnych składników wynagrodzenia konkretnych osób (Wyrok NSA z dn. 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK
1380/17).
Wobec uznania przez organ, że wniosek w części dotyczącej wysokości wynagrodzenia pracowników ZDZiT nie pełniących funkcji publicznych nie
stanowi informacji publicznej, nie można uznać że dopuszczono się bezczynności. O ile ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wysokość miesięcznego wynagrodzenia poszczególnych pracowników samorządowych niepełniących funkcji publicznych we wskazanym okresie
przymiotu takiego nie mają (Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 czerwca 2023
r. sygn. akt. II SAB/0l64/23). Żądana informacja w części dotyczącej pracowników niepełniących funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej, przez co organ nie miał podstaw do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie u.d.i.p.
Pismem procesowym z 29 września 2023 r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Nadto wyjaśnił, że z uzyskanej od organu informacji wynika, że w strukturze organizacyjnej jednostki znajdują się stanowiska, na których z ogromną pewnością można stwierdzić, że pracownicy ci sprawują funkcje publicznej - wymieniono 30 pozycji stanowisk kierowniczych jednostki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2023 r. poz. 1634 ze zm), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nadto zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadkach, o których mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 15 lipca 2023 r., w zakresie jego pkt 3, o udostępnienie informacji publicznej skierowanego do Dyrektora ZDZiT, w którym domagał się imiennej listy pracowników ZDZiT ze wskazaniem pełnionych stanowisk oraz otrzymanym wynagrodzeniem za czerwiec 2023 r.
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) dalej: "u.d.i.p." Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany pozostaje pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA: z 21 lipca 2011 r. sygn. I OSK 678/11; z 3 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2603/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, że dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udostępnienia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację lub podjął inne czynności w terminie wynikającym z u.d.i.p.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii czy Dyrektor ZDZiT jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są m.in. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Do takich podmiotów należy ZDZiT jako jednostka organizacyjna miasta [...] nieposiadająca osobowości prawnej, prowadzona w formie jednostki budżetowej, będąca zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co wynika z § 3.1. Statutu Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu w [...] stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 27 maja 20220 r. zmieniającej uchwałę w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej "Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w [...]" oraz nadania nowego statutu jednostce budżetowej "Zarząd Dróg, Mostów i Transportu w [...] (pub. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 24 czerwca 2020 r. poz. [...]).
Tym samym organ wskazany powyżej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
W tym miejscu wyjaśnić pozostaje, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Ta ogólna definicja znajduje doprecyzowania w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). W u.d.i.p. wśród przykładowych informacji publicznych wskazano m.in. informacje o organizacji, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, majątku którym dysponują – art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b), d) i f) u.d.i.p., czy też o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.
Jak zatem wynika z dotychczasowych ustaleń zarówno organ do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, jak też zakres żądanej informacji stanowi informację publiczną.
Nie ma racji organ, który w odpowiedzi na skargę stoi na stanowisku, że udzielił informacji w części dotyczącej wynagrodzenia pracowników ZDZiT pełniących funkcje publiczne, natomiast informacja dotycząca wynagrodzenia pracowników nie pełniących funkcji publicznych nie stanowi informacji publicznej. Skoro bowiem organ jest gminną jednostką organizacyjną prowadzoną w formie jednostki budżetowej, wykonującym zadania publiczne i finansowanym ze środków publicznych, to informacja o kosztach tej działalności – wynagrodzeniach pracowników, także na poszczególnych stanowiskach, jest informacją o sprawach publicznych, a zatem podlega zasadniczo udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczy ona pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja publiczna pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem znaczenie jedynie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dn. 6 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1783/18, dostępny w CBOSA).
Jednak zasada udostępniania informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego. Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne , mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Resumując, na podstawie wskazanych powyżej regulacji, po pierwsze wynagrodzenie uzyskiwane na konkretnym stanowisku w jednostce organizacyjnej gminy jest informacją publiczną i należy do niej stosować przepisy ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po drugie, informacja o wynagrodzeniu konkretnej osoby, stanowi element jej prawa do prywatności, po trzecie, informacja o wynagrodzeniu będzie jednak podlegała udostępnieniu w zakresie, w jakim dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z pełnieniem tej funkcji, po czwarte, w sytuacji, kiedy żądana informacja jest informacją publiczną, ale zachodzi konieczność ograniczenia prawa do informacji i odmowy udostępnienia informacji, organ zobowiązany musi zastosować formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W konsekwencji należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego w zakresie pkt 3 odnoszącego się do żądania ujawnienia wysokości wynagrodzenia za czerwiec 2023 r. pracowników organu wraz z ich imienną listą. Jeżeli bowiem zachodziły przesłanki odmowy udostępnienia informacji, z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w tym zakresie organ powinien udzielić skarżącemu odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej. Obowiązku tego organ nie dopełnił, zatem można w tym aspekcie sprawy postawić skutecznie zarzut bezczynności.
Konstatacja ta uzasadnia treść punktu I sentencji wyroku, w którym zobowiązano organ do rozpatrzenia pkt 3 wniosku skarżącego z 15 lipca 2023 r., w terminie 14 dni. Udostępnienie jedynie danych dotyczących trzech osób, które w ocenie organu pełnią funkcje publiczne w jednostce samorządowej nie wypełnia obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu pozostaje nadto wyjaśnić organowi, że wprawdzie powołana ustawa nie wyjaśnia tego pojęcia, natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych często odwołuje się w tym zakresie do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w dn. 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05; OTK-A 2006, nr 3, poz. 30). Jak wyjaśnił Trybunał, sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
W świetle tego wyroku TK oraz aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych niesporne jest, że osoby zajmujące stanowiska pomocnicze i usługowe w jednostkach publicznych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne (por. przykładowo: wyroki NSA z 15 listopada 2013 r., I OSK 1044/13; z 23 marca 2017 r., I OSK 3074/15; z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2130/15; wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2016 r., IV SA/Gl 391/16; wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2018 r., II SAB/Po 208/17, dostępne w CBOSA).
Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, jednocześnie uznał stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, dostępny CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, dostępne CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Z tego względu Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej od organu, stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., wynika, że wymierzenie grzywny lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Należy również mieć na względzie, że środek ten powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności w załatwieniu sprawy. Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co wykluczało celowość przyznaniu sumy pieniężnej skarżącemu ( pkt III wyroku).
O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku, stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., ograniczając się do zasądzenia zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.