II SAB/Ol 112/23

II SAB/Ol 112/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.3 par.1 i par.2 pkt 8, art.53 par.2b, art.119 pkt 4, art.149 par.1, par.1a i par.2, art.161 par.1 pkt 3, art.200, art.205 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art.52 ust.1, art.64 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.10 par.1, art.12 par.1, art.35 par.1-5, art.36 par.1, art.37 par.1 pkt 1, art.77 par.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi L. S. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy 1) umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) odmawia przyznania skarżącej sumy pieniężnej; 4) zasądza od Burmistrza Miasta M. na rzecz L. S. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
L. S. (dalej jako: "strona", "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, 22 sierpnia 2022 r. (data wpływu) złożyła do Burmistrza Miasta M. (dalej jako: "Burmistrz", "organ"), wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...), obręb Z., gmina M.
Pismem z 19 grudnia 2022 r., pełnomocnik strony, na podstawie art. 37 k.p.a., wniosła, za pośrednictwem organu, ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekle prowadzenie postępowania oraz na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej jako: "u.p.z.p."), tj. 90 dni.
W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że do przedmiotowego wniosku dołączone zostało pełnomocnictwo, co zostało oznaczone w treści wniosku, a także zostało dołączone potwierdzenie opłaty. Natomiast organ po upływie 21 dni od złożenia wniosku wezwał stronę do jego uzupełnienia, poprzez przedłożenie oryginału pełnomocnictwa oraz przedłożenie dokumentów potwierdzających pośredni dostęp do drogi publicznej wskazanej we wniosku. W ocenie strony, organ dokonał czynności pozornych i wezwał do przedłożenia dokumentu, do którego żądania nie miał legitymacji. Zaznaczono przy tym, że kwestionowane wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi strony 19 września 2022 r., zaś już 26 września 2022 r. zostały złożone obszerne wyjaśnienia i ponownie przesłano pełnomocnictwo. Następnie 29 września 2022 r., organ zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego. Z kolei po upływie kolejnego miesiąca organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień odnośnie własności działek. Pełnomocnik strony zaznaczyła, że wyjaśnienia dotyczyły oczywistej omyłki pisarskiej, co organ mógł sam skorygować - strona nie jest bowiem właścicielem działki nr (...) i dlatego opłaciła wniosek o wydanie warunków zabudowy. Wyjaśnienia w tym zakresie zostały złożone pismem z 26 października 2022 r. Z kolei po upływie kolejnego miesiąca organ wezwał stronę do wykazania służebności drogowej na działce nr (...) obręb Z., gmina M. W ocenie strony, powyższe wezwanie również uznać należy za czynność pozorną, gdyż organ wydający warunki zabudowy nie bada prawa własności, ani prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem strony, organ próbuje zablokować rozpatrzenie wniosku poprzez ciągłe i notoryczne wzywanie do wyjaśnień w sprawie dostępu do drogi publicznej najpierw przez twierdzenie, że strona winna dysponować zgodą gminy na przejazd drogą gminną nie posiadającą statutu drogi publicznej, a obecnie domaga się uregulowania kwestii prawnej przejazdu przez działkę nr (...). Podniesiono, że pomijając kwestię, że właścicielka działki nr (...), na której ma być zlokalizowana inwestycja, jest jednocześnie współwłaścicielką działki nr (...) i w wyniku sprzedaży sprzedane zostaną też udziały w działce nr (...), to kwestią niepodważalną jest brak legitymacji ustawowej organu pierwszej instancji do wskazania prawa do dysponowania nieruchomością. Tym samym, przeprowadzone przez organ czynności należy uznać za pozorne, prowadzące do przewlekłości postępowania administracyjnego, które od dnia wniesienia wniosku, tj. 22 sierpnia 2022 r., trwa już 116 dni, a wniosek nie został nawet przekazany dla urbanisty.
Postanowieniem z 12 stycznia 2023 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), stwierdziło, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło 30-dniowy termin załatwienia sprawy od doręczenia postanowienia. Stwierdzono też, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpiono od ustalenia osób winnych przewlekłości.
Burmistrz, uznając, że planowana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, postanowieniem z 25 stycznia 2023 r., nałożył obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz poświadczonej przez właściwy organ mapy ewidencyjnej, elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
Postanowieniem z 22 maja 2023 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000: Puszcza (...) oraz Ostoja (...) przed realizacją planowanego przedsięwzięcia oraz brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na wymienione obszary Natura 2000.
Pismem z 5 lipca 2023 r. strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów materialnych, które miało istotny wpływ na postępowanie, tj.:
a) art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 12 k.p.a., poprzez niewywiązanie się przez organ z terminu załatwienia sprawy przewidzianych przepisami prawa, tj. 90 dni oraz niezastosowanie zasady stanowiącej gwarancję szybkości postępowania wobec niezakończenia postępowania wydaniem decyzji w niniejszej sprawie, pomimo istnienia obowiązku nałożonego przepisami prawa i w konsekwencji pozostawanie w bezczynności,
b) art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie określonym w dyspozycji art 35 k.p.a. i niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, co w konsekwencji powoduje pozostawanie organu w bezczynności.
W związku z powyższymi zarzutami, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji skarżącej w terminie 10 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, a także kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie złożonego przez nią wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Skarżąca podkreśliła, że mimo upływu kolejnych 44 dni od zajęcia stanowiska przez organ środowiskowy, do chwili sporządzania niniejszej skargi nie otrzymała jakiejkolwiek informacji co do etapu rozpatrywania jej wniosku, ani nie otrzymała decyzji kończącej postępowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca nie otrzymała również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi załatwienie tej sprawy. Skarżąca wskazała na zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a., której realizacja została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z art. art. 64 § 1 pkt 1 u.p.z.p., w sprawach ustalenia warunków zabudowy decyzję wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Bezsprzecznie zatem ustawowy termin już minął. Jednocześnie podniosła, że stan faktyczny oraz stan prawny niniejszej sprawy wskazuje, że jest to standardowe postępowanie, nieskomplikowane.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania, które obecnie zostało zakończone, podejmował szereg czynności mających doprowadzić do zebrania dowodów oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy, które miały pozwolić na jego zakończenie i wydanie decyzji. Podniesiono, że w rozpoznawanej sprawie występowały okresy czasu, które nie były zależne od woli organu. Zgodnie z art. 51 ust. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., okres postępowania toczącego się przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska nie może być wliczany do upływu 90-dniowego terminu do załatwienia sprawy. Ponadto, wskazano, że projekt decyzji od urbanisty wpłynął dopiero 22 czerwca 2023 r. Następnie 10 lipca 2023 r., czyli jeszcze przed wpływem do organu przedmiotowej skargi, zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W międzyczasie do organu 1 sierpnia 2023 r. wpłynęło pismo Fundacji na Rzecz Ochrony Przyrody i Krajobrazu (...), zaś 2 sierpnia 2023 r. organ wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Tym samym, organ nie dopuścił się w przedmiotowej sprawie bezczynności. Przy czym, nawet przy założeniu, że w niniejszym postępowaniu doszło do powstania stanu bezczynności, nie mógł mieć on charakteru rażącego, gdyż nie można uznać, że miał on szczególnie duży ciężar gatunkowy taki, jak drastyczne przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarżąca dopełniła wymogu formalnego, jakim jest, stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, którym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze , przy czym skuteczne wniesienie skargi nie jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania złożonego ponaglenia. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z 12 stycznia 2023 r., Kolegium stwierdziło, że organ dopuścił się przewlekłości w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło 30-dniowy termin załatwienia sprawy od doręczenia postanowienia. Stwierdzono też, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i odstąpiono od ustalenia osób winnych przewlekłości.
Wyjaśnić również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przechodząc do meritum sprawy, należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Należy podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych tak, by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że powyższy przepis należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne, a organ prowadzący postępowanie nie tylko zachował terminy określone w k.p.a., ale także w razie możliwości załatwił sprawy w terminie krótszym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., VII SAB/Wa 40/06, LEX nr 255859). Dążenie organu prowadzącego postępowanie do jak najszybszego załatwienia sprawy nie powinno jednak prowadzić do naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy bowiem od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Niezwłocznemu załatwieniu podlegają nie tylko sprawy proste, lecz także sprawy zawiłe i skomplikowane, w których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny poprzez podjęcie odpowiednich czynności faktycznych. Na gruncie procedury administracyjnej należy przyjąć, że użyte w art. 35 § 2 k.p.a. słowo "niezwłocznie" nie oznacza "natychmiast", organ powinien dysponować realnym – w konkretnych okolicznościach – czasem potrzebnym do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ powinien więc wydać rozstrzygnięcie bez nieuzasadnionego odwlekania tej czynności. Natomiast sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa. Z kolei, załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3a k.p.a.). Zaznaczyć należy, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i § 3a (art. 35 § 4 k.p.a.). W myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Przy czym, w myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynnością jest sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępne w CBOSA).
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, skarżąca wnioskiem z 22 sierpnia 2022r. (data wpływu) zwróciła się do organu o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr (...), obręb Z., gmina M.
Zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych początek terminu do wydania decyzji należy liczyć od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji, nawet w sytuacji, gdy wniosek ten nie jest kompletny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1762/18, dostępne w CBOSA). Odliczeniu od terminu załatwienia sprawy podlegają okresy przeznaczone na uzupełnienie braków takiego wniosku, jako okresy opóźnień zawinione przez stronę, pod warunkiem, że brak formalny jest rzeczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 553/17, dostępny w CBOSA). Do terminu wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wlicza się także terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, w tym np. czynności współdziałania.
Podkreślić należy, że organ ma obowiązek prowadzić postępowanie w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przepisy o terminach załatwiania spraw stanowią rozwinięcie wskazanej zasady i mają na celu przeciwdziałanie odwlekaniu w czasie wydania rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzenie postępowania w sposób długotrwały może bowiem narazić stronę na różnego rodzaju negatywne konsekwencje natury faktycznej i prawnej, a także podważa zaufanie jednostki do państwa i prawa oraz autorytet władzy.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ od 22 sierpnia 2022 r., tj. od momentu złożenia wniosku, do 29 września 2022 r., kiedy wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ograniczył swoje czynności jedynie do wezwania strony do uzupełnienia złożonego wniosku o przedłożenie oryginału pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających pośredni dostęp do drogi publicznej wskazany we wniosku. Następnie postanowieniem z 28 listopada 2022 r. organ dopuścił Fundację na Rzecz Ochrony Przyrody i Krajobrazu (...) na prawach strony do udziału w niniejszym postępowaniu.
Zauważyć również należy, że dopiero 25 stycznia 2023 r., organ wydał postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska dokumentów niniejszej sprawy celem stwierdzenia obowiązku lub jego braku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przedsięwzięcia. Natomiast organ uzgadniający postanowieniem z 22 maja 2023 r. stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary Natura 2000: Puszcza (...) oraz Ostoja (...) przed realizacją planowanego przedsięwzięcia oraz brak potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na wymienione obszary Natura 2000.
Z kolei zawiadomienie o zakończeniu postępowania i możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy, w myśl art. 10 § 1 k.p.a., zostało wydane 10 lipca 2023 r., a więc prawie 2 miesiące później, zaś decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji została wydana 2 sierpnia 2023 r.
W ocenie Sądu, analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób budzący istotne wątpliwości co do wypełnienia wskazanych wyżej zaleceń odnośnie szybkości postępowania, wynikających z k.p.a. oraz przepisów szczególnych. Decyzja w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie warunków zabudowy została wydana ze znacznym przekroczeniem ustawowych terminów. Jednocześnie okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniają takiego działania organu. Zauważyć należy, że nawet złożenie przez skarżącą ponaglenia i wydanie przez Kolegium postanowienia z 12 stycznia 2023 r. stwierdzającego dopuszczenie się przez organ przewlekłości w przedmiotowej sprawie, nie wpłynęło na sprawność postępowania, bowiem organ nie załatwił przedmiotowej sprawy w terminie wyznaczonym przez Kolegium.
Jednakże w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd nie można już mówić o bezczynności organu, gdyż stan bezczynności ustał wraz z rozpoznaniem wniosku skarżącej i wydaniem decyzji z 2 sierpnia 2023 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Wskazać bowiem należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).
W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie należy wskazać, że w obecnym stanie prawnym podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Ponadto, oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Należy mieć bowiem na względzie, że organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że podejmowane przez niego czynności są niezbędne do pełnego wyjaśnienia rozpoznawanej sprawy i w konsekwencji wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez skarżącą wniosku, a tym samym, nie ma podstaw do uznania jego bezczynności bądź przewlekłości.
Jednocześnie Sąd nie przyznał od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku. Należy bowiem wskazać, że zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.- podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16, dostępne w CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie suma pieniężna, o której mowa w tym przepisie, stanowi szczególną formę zadośćuczynienia dla strony postępowania, która wywołuje jednocześnie uboczny skutek w postaci represji finansowej wobec Państwa, zaniedbującego podjęcia określonych działań, w szczególności organizacyjnych, mających na celu zapewnienie sprawnego i rzetelnego postępowania administracyjnego. Przy czym, wysokość ewentualnie przyznanej sumy pieniężnej odpowiadać musi okolicznościom faktycznym i prawnym sprawy. Suma ta uwzględniać więc musi takie okoliczności, jak: czas trwania przewlekłości, przyczyny przewlekłości oraz wpływ strony na jej powstanie, a także charakter postępowania, w którym stwierdzono przewlekłość i jej dolegliwość dla strony. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryteria, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie skarżącej wnioskowanej sumy pieniężnej od organu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej, będącego radcą prawnym (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).