II SAB/Ol 111/24

II SAB/Ol 111/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Jolanta Strumiłło
Katarzyna Górska
Przemysław Krzykowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 12, art. 35, art. 36, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 par.1, art. 53 par. 2b, art. 149 par.1 pkt 3, art. 149 par.1a, art. 161 par.1 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska sędzia WSA Jolanta Strumiłło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich kamienicy I. stwierdza, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie przewlekle prowadził postepowanie i dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. oddala wniosek M. B. o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania od organu określonej sumy pieniężnej; V. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z 2.09.2024 r. M. B. (dalej: jako: strona, skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie (w skrócie: organ, W-MWKZ) w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich kamienicy przy ul. [...] w B. przy załatwianiu sprawy dłużej niż jest to niezbędne. Wniosła o uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość organu i zobowiązanie do wydania żądanej decyzji w zakreślonym terminie oraz stwierdzenie czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku uwzględnienia skargi strona wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania oraz stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. za naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi strona wyjaśniła, że wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich kamienicy złożono dnia 29.07.2024 r. zgodnie z żądaniem organu I instancji w piśmie z dnia 09.01.2024 r. Do wniosku załączono wymagane prawem dokumenty zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Do wniosku załączono określone prawem załączniki. Ponadto załączono decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w skrócie: MKiDN) z 11.07.2024 r., uchylającą w całości decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 26.04.2024 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na badania konserwatorskie domu przy ul. [...] w B.. Zdaniem skarżącej, oba obiekty mają podobną sytuację prawną. Usytuowane są na terenie historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, wpisano je do ewidencji zabytków, ale nie są wpisane indywidualnie do rejestru zabytków czy zespołu budowlanego w rejestrze zabytków. Organ II instancji w decyzji ostatecznej z dnia 11.07.2024 r. uznał, że pozwolenie jest wymagane i poinstruował organ wojewódzki jak należy rozpatrzeć formalnie i merytorycznie wniosek osoby fizycznej na prowadzenie badań konserwatorskich obiektu i jakie warunki powinny być uwzględnione w pozwoleniu na prowadzenie badań konserwatorskich zabytku rejestrowego. Strona wyjaśniła, że w świetle treści pisma organu I instancji z dnia 09.01.2024 r. i będącej w obiegu prawnym decyzji ostatecznej MKiDN z 11.07.2024 r. w zakresie jej uzasadnienia oraz § 3 rozporządzenia, strona złożyła kompletny formalnie i rzeczowo wniosek w dniu 29.07.2024 r. W związku z powyższym, brak jest podstaw do nierozpatrzenia wniosku strony w terminie ustawowym. Jej zdaniem, sprawa nie jest skomplikowana, zostało spełnione żądanie organu konserwatorskiego w Olsztynie z 09.01.2024 r. a organ nadrzędny potwierdził w innym postępowaniu w decyzji ostatecznej z dnia 11.07.2024 r. że obiekty na terenie historycznego układu urbanistycznego wymagają pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich. Strona nie została poinformowana o skonkretyzowanych przyczynach zwłoki, z powodu których dostarczonym organowi dowodom w obecnej sprawie administracyjnej mógłby odmówić wiarygodności i mocy dowodowej w nie załatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie później niż w ciągu miesiąca. Termin rozpatrzenia sprawy minął zatem 29.08.2024 r. Organ naruszył art. 35 i 36 k.p.a. Tym samym organ I instancji naruszył prawo i interes prawny strony. Skarżąca podniosła ponadto, że złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość organu do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30.08.2024 r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ przedstawiając przebieg postępowania wskazał, że w dniu 29.07.2024 r. skarżącą wystąpiła z wnioskiem do W-MWKZ o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich kamienicy znajdującej się przy ul. [...] w B., w celu określenia rozwiązań pierwotnych oraz wtórnych aktualnego stanu zachowania obiektu, przyczyny zniszczeń oraz opracowania programu prac konserwatorskich elewacji i stolarki budowlanej. Do wniosku została załączona pisemna zgoda właściciela ww. nieruchomości Wspólnoty Mieszkaniowej oraz program badań konserwatorskich, opracowany w dniu 22 lipca 2024 r. Organ w dniu 21 sierpnia 2024 r. zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 20 października 2024 r., jednocześnie pouczając skarżącą o prawie do wniesienia ponaglenia. Przedłużenie terminu było uzasadnione wyjaśnieniem wątpliwości ujawnionych w toku postępowania, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W dniu 30 sierpnia 2024 r. skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność organu i przewlekłość prowadzonego postępowania w sprawie wniosku z dnia 29 lipca 2024 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenia badań konserwatorskich ww. kamienicy. Organ podkreślił, że nie pozostawał bezczynny, gdyż w ustawowym terminie zawiadomił skarżącą o przedłużeniu postępowania do dnia 20 października 2024 r. Konieczność zaś określenia właściwych warunków zawartych w pozwoleniu konserwatorskim, nie może stanowić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż prawidłowe ich określenie jest niezbędne do zakończenia postępowania i nie stanowi czynności pozornej. Do pisma procesowego z 23.10.2024 r. skarżąca jako załączniki przesłała:
- postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 19 września 2024 r. , w którym uznano ponaglenie za uzasadnione i stwierdzono, że organ I instancji pozostaje w bezczynności,
- pozwolenie W-MWKZ z dnia 18 października 2024 r. na prowadzenie badań konserwatorskich przedmiotowego budynku.
W piśmie procesowym z 30.10.2024 r. organ wniósł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako: "p.p.s.a." o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie. Wskazał, że w dniu 18 października 2024 r. wydał decyzję, w której udzielił pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich skarżącej. Do pisma załączył przedmiotowe pozwolenie. Odpowiadając na wezwanie Sądu z dnia 5 listopada 2024 r. organ przesłał dowód doręczenia stronie pozwolenia z 18.10.2024 r. oraz postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 19 .09.2024 r. uznającego ponaglenie za uzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z 29.07.2024 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich kamienicy przy ul. [...] w B. Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się więc do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżąca poprzedziła wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775). Zgodnie z treścią tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie (§ 1) wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie (§ 3). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http:// orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nadto wyjaśnić pozostaje, że skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19, dostępny w CBOSA). W rzeczonej sprawie skarżąca złożyła ponaglenie z 30.08..2024 r. na bezczynności i przewlekłość postępowania W-MWKZ, zatem wyczerpała przesłankę warunkującą skuteczność wniesienia skargi do sądu na bezczynność i przewlekłość podstępowania tego organu. Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1292) zwanej dalej: "ustawą o zabytkach", w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne także jest, że zainicjowana niniejszą skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi, chociaż uwzględnia także okoliczności, które mają miejsce po dacie wniesionej skardze, jeśli dotyczą one podjęcia aktu co do którego zgłoszono skargę na bezczynność organu. W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Z kolei zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dn. 16 lipca 2020 r. sygn. I GSK 631/20, dostępny w CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dn. 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dn. 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i powołane tam orzecznictwo NSA, dostępne w CBOSA). Według ujęcia doktrynalnego, przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności i wyraża się zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, dostępny w CBOSA). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu tzn. w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,). Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, dostępny w CBOSA). Podkreślić nadto pozostaje, że w indywidualnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, dostępny w CBOSA). Co istotne, w obu sytuacjach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo postępowaniu, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej. Aby ocenić, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Organ administracji powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, dostępne w CBOSA).
Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek
działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi
środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym
postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych
do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, wystosowane do skarżącej pismo
z 21.08.2024 r., informujące o przewidywanym terminie zakończenia sprawy
nie wskazywało konkretnych przyczyn zwłoki. Wskazano w nim jedynie, że organ przedłuża termin załatwienia sprawy w związku z koniecznością wyjaśnienia wątpliwości co do zebranego materiału dowodowego, nie wskazując jednocześnie przy tym, jakie wątpliwości powziął co do zebranego materiału dowodowego w sprawie. Rację ma zatem strona skarżącą, że nie została poinformowana o konkretnych przyczynach zwłoki, z powodu których dostarczonym dowodom organ mógł odmówić wiarygodności i mocy dowodowej w niezałatwieniu sprawy bez zbędnej zwłoki, w terminie nie później niż w ciągu miesiąca. Nie przedstawiono zatem konkretnych powodów dla odsunięcia w czasie terminu załatwienia sprawy. Tymczasem przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny, co wynika z art. 36 § 2 k.p.a. lub wynikać z winy organu. W obu przypadkach przyczyny powinny jednak zostać określone precyzyjnie, co pozwoli stronie jak i organowi wyższej instancji oraz sądowi administracyjnemu na kontrolę zasadności przyczyn opóźnienia w załatwieniu sprawy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku skarżącej, czym naruszył przepis art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. Organ nie wskazał bowiem żadnych przyczyn, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany i wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia powinien być rozpatrzony niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca, czyli do 29.08.2024 r. Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż, sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a., zaś sprawa nie mogła zostać uznana za szczególnie skomplikowaną, skoro po uwzględnieniu treści decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 11.07.2024 r., organ dokonał ustaleń, które nie wymagały szczególnych działań, w następstwie których wydał pozwolenie w dniu 18.10.2024 r. W konsekwencji uznać należało, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności, pomimo jego przedłużenia pismem z 21.08.2024 r. Organowi należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się w tym przypadku opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, brakiem koncentracji działań procesowych oraz nadmiernym przedłużaniem terminów postępowania bez uzasadnienia. Z akt sprawy nie wynika, aby organ we wskazanych terminach podejmował jakiekolwiek czynności czy ustalenia. Niewątpliwie w tym okresie postępowanie prowadzone było opieszale w sposób nieefektywny i niesprawny. Trudno zatem mówić o dochowaniu należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 2822/17, dostępny w CBOSA). W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie) oraz przewlekłości postepowania (postępowanie trwa dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy). Wobec powyższego orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków przewlekle prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku, stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć pozostaje, że organ wydał w dniu 18. 10. 2024 r. decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej, co nie może być oceniane jako przejaw złej woli organu, wbrew stanowisku skarżącej, lecz jako przejaw braku zdecydowania co do dalszego toku prowadzonego postępowania, gdyż zgodnie z wyjaśnieniami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę, sprawa z wniosku skarżącej stanowi pewne novum w praktyce organu. Nie ulega nadto wątpliwości Sądu, że do dnia złożenia skargi przez skarżącą organ nie rozpoznał wniosku skarżącej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, przy czym bezczynność ta i przewlekłość trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Sytuacja procesowa w tej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi w dniu 2.09.2024 r. w dniu 18.10.2024 r. organ wydał pozwolenie na prowadzenie badań konserwatorskich przedmiotowego budynku. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej, to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a Wobec powyższego w pkt III sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. W pkt IV sentencji wyroku Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznania od organu określonej sumy pieniężnej. Zaakcentować w tym miejscu należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast suma pieniężna przyznana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznaną szkodę w związku z bezczynnością organu. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieprawidłowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Natomiast ogólne twierdzenie skarżącej dotyczące naruszenia prawa i jej interesu prawnego, nie mogło usprawiedliwiać - w ocenie Sądu - wniosku o przyznanie rekompensaty w postaci sumy pieniężnej w wysokości połowy określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt V sentencji wyroku stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ograniczając się do zasądzenia zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.