II SAB/OL 111/23

II SAB/Ol 111/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par.1a, art. 161 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023 r. sprawy ze skargi I. G. na bezczynność Dyrektora Szkoły w K. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Szkoły w K. na rzecz skarżącej I. G. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I. G. (dalej Skarżąca) 28 czerwca 2023r. za pośrednictwem skrzynki mailowej Szkoły Podstawowej w K. (adres e- mail: [...]) wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej tj.:
- Zarządzenia w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji kancelaryjnej jednolitego rzeczowego wykazu akt, instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działań składnicy akt w Szkole Podstawowej w K.; wraz z załącznikami:
a) Instrukcji Kancelaryjnej Szkoły Podstawowej w K.
b) Jednolitego rzeczowego wykazu akt Szkoły Podstawowej w K.
c) Instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działań składnicy akt Szkoły Podstawowej w K.
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżąca wskazała przesłanie informacji pocztą elektroniczną, w formacie PDF na adres mailowy.
W odpowiedzi na ww. wniosek - organ mailem z dnia 5 lipca 2023 r. przesłał do skarżącej instrukcję kancelaryjną zawierającą wskazane przez skarżącą załączniki, przy czym nie udostępniono zarządzenia.
I. G. pismem z 24 lipca 2023 r. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- art 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji m wniosek,
- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W uzasadnieniu skargi, skarżąca wskazała, że 5 lipca 2023r. została jej udostępniona informacja w zakresie samych załączników do zarządzenia w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji kancelaryjnej. W odniesieniu natomiast do pytania dotyczącego treści zarządzenia informacja nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Podkreśliła, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.
Organ 27 lipca 2023 r. drogą mailową udostępnił skarżącej zarządzenie Nr 9/2019 Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji kancelaryjnej, jednolitego rzeczowego wykazu akt.
W odpowiedzi na skargę (pismo z 9 sierpnia 2023 r.) organ wskazał na opisane wyżej okoliczności faktyczne i uzupełnienie odpowiedzi na wniosek skarżącej. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o umorzenie postępowania sądowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a". Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że w tym przypadku sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Skarżąca w rozpatrywanej sprawie domagała się informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła adresatem wniosku Dyrektora Szkoły Podstawowej w K., domagając się udostępnienia informacji dotyczącej Zarządzenia w sprawie wprowadzenia do stosowania instrukcji kancelaryjnej jednolitego rzeczowego wykazu akt, instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działań składnicy akt w Szkole Podstawowej w K. wraz z załącznikami:
a) Instrukcji Kancelaryjnej Szkoły Podstawowej w K.
b) Jednolitego rzeczowego wykazu akt Szkoły Podstawowej w K.
c) Instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działań składnicy akt Szkoły Podstawowej w K.
W sprawie nie było kwestionowane, że adresat wniosku – dyrektor szkoły, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Skoro przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały spełnione, dyrektor szkoły, do którego skierowano wnioski, powinien był podjąć przewidziane prawem działania w celu ich załatwienia.
Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, powinien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
W kontekście powyższego przyjąć należało, że Dyrektor szkoły dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 28 czerwca 2023 r., poprzez udzielenie niepełnej informacji. Bezczynność ta ustała jednak ostatecznie 27 lipca 2023 r. czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. W piśmie z tego dnia dyrektor przesłał skarżącej całość żądanych przez nią informacji.
Należy zauważyć, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, CBOSA).
W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd umarza postępowanie, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt. I wyroku. Po wniesieniu skargi, zostały bowiem przekazane skarżącemu wnioskowane informacje.
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt. II wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rzeczonej sprawie. Zaznaczyć należy, że organ udostępnił skarżącej wszystkie żądane informacje, choć w części uczynił to dopiero po wniesieniu skargi do sądu na bezczynność organu. Sam organ – dyrektor szkoły – nie jest podmiotem profesjonalnie zajmującym się prawem. Przyjąć należy zatem, że ocena jego działań, także na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać ten fakt. Zaniechanie organu mogło wynikać z niewiedzy lub błędnej interpretacji wniosku skarżącej, a pełna realizacja wniosku po wniesieniu skargi, wskazuje, że zaniechanie organu w zakresie udzielenia informacji mogło nie być celowe.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III. wyroku na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).