II SAB/OL 109/24

II SAB/Ol 109/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 5, art. 16 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi T. N na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w S. w udostępnieniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w S. do rozpoznania wniosku skarżącego z [..], w terminie 14 dni; 2/ stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w S. na rzecz skarżącego T. N. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 lipca 2024 r. T. N. (dalej jako: "skarżący"), zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Szczytnie, (dalej jako: "organ"), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."), o udostępnienie informacji na temat:
- ilości interwencji podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji w okresie 2018-2024 pod adresem [...] w stosunku do osoby W. N.,
- ilości i przedmiotu prowadzonych postępowań wyjaśniających wobec W. N. w sprawie o wykroczenia w okresie 2018-2024.
W odpowiedzi z 24 lipca 2024 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przedmiotem wniosku są informacje, które zostaną wykorzystane w sprawie indywidualnej, co nie wchodzi w zakres informacji publicznej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucił naruszenie:
- art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej
w żądanym zakresie;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 10 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej.
Skarżący wniósł o: zobowiązanie organu do udostepnienia wnioskowanej informacji publicznej; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przekonywał, że wniosek obejmował informacje publiczne. Wskazał, że zgodnie z art. 115 § 12 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest między innymi policjant. Jest to równoznaczne z przyjęciem założenia, że wszystkie utrwalone i podpisane w dowolnej treści oświadczenia woli i wiedzy, znajdujące umocowanie w przyznanych funkcjonariuszowi kompetencjach oraz skierowane do innego (zewnętrznego) podmiotu lub złożone do akt sprawy, stanowią dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Podniósł, że w orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że informacje o przeprowadzeniu interwencji Policji pod wskazanym adresem są informacjami publicznymi. Przytoczył argumenty z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Łd 157/21, który przyjął, że dokumenty dotyczące podjętych interwencji są wytwarzane przez policjantów w celu dokumentowania podejmowanych czynności. Posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej i zawierają informacje o sposobie prowadzenia sprawy. Pełnomocnik podkreślił, powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych, że prawo dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym publicznym prawem podmiotowym, ma oparcie w normie prawnej, zatem jest interesem prawnym. Nie do zaakceptowania jest w związku z tym argument organu, iż uzyskane informacje mają zostać wykorzystane w sprawie indywidualnej. Pełnomocnik zauważył, że wnioskujący nie wskazał celu jakiemu mają służyć informacje i nie miał takiego obowiązku (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Stwierdził, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może dokonywać oceny sposobu jej późniejszego ewentualnego wykorzystania. Nie sposób również zaakceptować, jako kryterium kwalifikowania określonej informacji publicznej, kryterium tzw. sprawy własnej wnioskodawcy. Dany fakt jest informacją publiczną albo takiej cechy nie posiada, a dostęp służy "każdemu".
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 podkreślono, że zarówno norma konstytucyjna zawarta w art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 6 u.d.i.p., będący przykładowym wyliczeniem rodzajów informacji publicznej, zawierają bardzo ogólne wskazania co do zakresów, których może dotyczyć wniosek rozpoznawany w oparciu o art. 10 u.d.i.p. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisami takimi są np. art. 73-74 k.p.a., art. 156 i 321 k.p.k., art. 525 k.p.c., czy też art. 12a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjęcie, że inna osoba niż strona postępowania, której interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o ww. przepisy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W omawianej uchwale wskazano ponadto,
że zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób
i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego
w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występują jako strona czy uczestnik postępowania inne osoby. Dlatego też w piśmiennictwie wyrażano przekonanie, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s 191). Pełnomocnik organu wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący wnosi o udzielenie informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dotyczących ewentualnych czynności wyjaśniających w stosunku do W. N., zameldowanej pod tym samym adresem, a tym samym mógłby uzyskać informację o postępowaniu, które jest jawne w ograniczonym zakresie jedynie dla stron postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy
i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż
w terminie 14 dni. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje
w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji
w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika
z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę czynności materialno- technicznej - udostępnienia informacji lub pisma informacyjnego skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Przyjmuje się też, że podmiot zobowiązany jest zwolniony z obowiązku udostępniania żądanych informacji publicznych, jeżeli wykaże, że wnioskodawca jest już w ich posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 225/22, publ. w CBOSA).
Reasumując, w orzecznictwie przyjmuje się, że na gruncie u.d.i.p. może dojść do bezczynność organu, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji
o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia
w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym,
że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 12 maja 2022 r. sygn. akt II SAB/Ol 84/22, publ. CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego co do zasady do udostępniania informacji publicznych, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ zareagował na wniosek skarżącego
niezwłocznie, niezasadnie jednak uznał, że do wniosku nie miała zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Nie ma racji pełnomocnik organu, sugerując w odpowiedzi na skargę, że skarżący domagał się dostępu do akt postępowań.
Zgodnie z tezą powołanej uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014/3/37, żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie tej uchwały ugruntowane jest w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym akta spraw są jako całość zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje
w prowadzonym postępowaniu. Akta są pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne odnoszące się zarówno do jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Przyjmuje się, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania, nie jest wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów (por. wyroki NSA z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17 i z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1521/15, publ. w CBOSA). Należy odróżniać jednak żądanie dostępu do akt sprawy od żądania dostępu do informacji publicznej. Inną kwestię stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie akt postępowania. Akta takie mogą niewątpliwie zawierać informacje publiczne, ale
w trybie u.d.i.p. nie można żądać udostępnienia zbioru dokumentów składającego się na akta sprawy, ale konkretnych informacji. Przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że akta postępowania mogą być zbiorem różnego rodzaju dokumentów. Mogą to być dokumenty, które zawierają informację publiczną lub nie. W aktach mogą znajdować się materiały, które nie zostały wytworzone przez organ władzy publicznej lub inne podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mają walor takiej informacji (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 757/12, publ. w CBOSA). Argument ten został następnie powtórzony w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13. Z kolei w wyroku z 11 maja 2006 r. II OSK 812/05 NSA podkreślił, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Co do zasady sprawą publiczną nie są konkretne sprawy określonej osoby lub podmiotu (por. wyrok NSA z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18, publ. CBOSA), tj. przedkładane przez strony dokumenty prywatne, wnioski. Jednak charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. w CBOSA).
Powyższe uwagi mają na celu podkreślenie, że wnioskodawca ma prawo uzyskania informacji publicznej, a nie prawo dostępu do zbioru, w którym niektóre dokumenty mogą mieć walor takiej informacji. Uznanie, że akta postępowania jako zbiór dokumentów i informacji nie stanowią w całości informacji publicznej nie ogranicza prawa skarżącego do wystąpienia o udostępnienie konkretnej informacji publicznej na podstawie akt postępowania. Warunkiem skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej jest skonkretyzowanie wniosku. Wnioskodawca powinien wskazać o jaką konkretnie informację mu chodzi lub co ma być jej przedmiotem, aby organ mógł ocenić czy dotyczy sfery faktów publicznych.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, wbrew wywodom zawartym
w odpowiedzi na skargę, nie domagał się udostepnienia mu jakichkolwiek akt postępowania, czy dokumentów z akt, ale informacji zbiorczych, które mogą wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, na temat podjętych działań funkcjonariuszy Policji w określonym zakresie, związanych z realizacją powierzonych tej formacji zadań publicznych. Informacje na temat ilości podjętych przez funkcjonariuszy Policji interwencji, czy ilości przeprowadzonych postępowań wyjaśniających w sprawach
o wykroczenie i ich przedmiocie stanowią informacje publiczne, gdyż dotyczą form
i metod realizacji zadań publicznych powierzonych Policji. Okoliczność, iż zapytanie dotyczyło podejmowanych przez policjantów czynności względem konkretnej osoby
i pod adresem, w którym zamieszkuje wnioskodawca, nie pozbawia żądanych informacji waloru informacji publicznej, gdyż zapytanie dotyczyło wyłącznie podania informacji na temat czynności podjętych przez policjantów, czyli dotyczyło sfery faktów publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145) do podstawowych zadań Policji należą m.in.: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu
i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym
i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi
i organizacjami społecznymi; 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Stosownie do art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji w granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania
i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przepisy te potwierdzają, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej dotyczy realizacji zadań publicznych, a tym samym podlegał załatwieniu w trybie u.d.i.p.
W wyroku z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2888/12 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy kwalifikacji informacji publicznej istotne jest przede wszystkim to, co dana informacja zawiera, a więc czy dotyczy sprawy publicznej. W wyroku z 4 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5207/21, publ.
w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny akcentował, że "sprawa publiczna" to przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów
i celów publicznych. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponuje element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA). Zgodnie
z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3461/21, z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3195/21, z 21 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 1059/22, publ. w CBOSA). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej w sferze zewnętrznej. Reasumując, ponieważ funkcjonariusz Policji jest podmiotem pełniącym funkcje publiczne w strukturze organów władzy publicznej, to informacje na temat podjętych działań w sprawach należących do jego właściwości stanowią informację publiczną.
Zauważyć należy przy tym, że w wyroku z 12 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 4095/21, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego,
a więc działania, które nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia działań, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów
i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty tego typu nie zawierają informacji publicznych. Przyjmuje się, że nie jest możliwe domaganie się od organu wskazania działań, które miały charakter wyłącznie wewnętrzny. Natomiast informacją publiczną są informacje o działaniach podmiotów publicznych podejmowane w relacji do podmiotów zewnętrznych, czyli m.in. obywateli. W związku z tym informacje dotyczące podejmowanych przez policjantów interwencji, czy prowadzonych postępowań stanowią informację publiczną.
W wyroku z 9 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 69/23, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że: "Wedle powszechnie przyjętej interpretacji także informacja o postępowaniu karnym mieści się w zakresie informacji publicznej i to również w tych wypadkach, gdy samo postępowanie nie dotyczy sprawy publicznej. Informacja o przedmiocie tego postępowania nabiera charakteru "publicznego" z uwagi na podmiot, który to postępowanie prowadzi. Podkreśla się, że nie można przyjąć bardzo ogólnej zasady, zgodnie z którą tam, gdzie postępowanie karne dotyczy spraw ściśle indywidualnych, prywatnych, stosowanie ustawy będzie wyłączone. Nie oznacza to oczywiście, iż informacje o postępowaniu karnym
(a w szczególności akta postępowania przygotowawczego) będą w każdym przypadku udostępniane in extenso, ale powoduje w razie złożenia wniosku
o udostępnienie akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznych konieczność szczegółowej ich analizy, a w razie odmowy ich udostępnienia – wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej z powołaniem się na konkretną podstawę z art. 5 ustawy". NSA podkreślił, że na ocenę charakteru prawnego informacji o postępowaniu karnym rzutuje publiczny charakter podmiotów, przed którymi to postępowanie jest prowadzone.
Powyższe potwierdza, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Nawiązując do uwag organu, że wniosek został złożony w sprawie indywidualnej, to podkreślić trzeba, że w wyroku z 27 października 2023 r. sygn. akt III OSK 2285/22, publ. w CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych
w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego wiąże się z problematyką "używania" tego prawa, w tym również jego nadużywania. Zatem ewentualne zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej".
Reasumując, ustalenie, że wniosek obejmował informacje publiczne oznacza w konsekwencji, że organ miał obowiązek udostępnienia żądanych danych albo wydania decyzji odmawiającej ich udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Brak podjęcia takich działań jest równoznaczny z pozostawaniem organu
w bezczynności. Dlatego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dopiero po ewentualnym wydaniu decyzji i jej zaskarżeniu Sąd będzie mógł oceniać powody odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku.
W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r. II OSK 4016/19, publ. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie zasługiwało na uwzględnienie, że organ niezwłocznie zareagował na wniosek i udzielił skarżącemu odpowiedzi. Organowi przypisać można jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa, która nie może być utożsamiana jednak z rażącym naruszeniem.
O kosztach postępowania, obejmujących: wpis od skargi, opłatę za udzielenie pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r.
w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).