II SAB/Ol 107/24

II SAB/Ol 107/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 213/25 - Wyrok NSA z 2026-01-14
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 6 ust.1 pkt 4 lit. b
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 19 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 roku sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy Mrągowo w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę.
Uzasadnienie
M. S. (dalej skarżący), pismem z 26 sierpnia 2024 r. skierował do Wójta Gminy Mrągowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagał się potwierdzenia, że wójt "podważa opinie zawartą w odpowiedzi Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zaniedbań zabytkowego budynku szkoły podstawowej w B., które to informacje miał przekazać osobie prywatnej - A.A. Czy wójt tym samym podważa opinię wydaną przez DOZ".
Wójt pismem z 9 września 2024 r. wskazał, że wniosek nie mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w ar. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - dalej jako u.d.i.p (Dz.U. z 2022 r. poz. 902). Jak wywiódł organ informacja tylko wtedy ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia, czyli musi odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Ponadto sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, a więc wniosek zawierający postawione przez skarżącego pytania, należało zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.
Wobec nie udzielenia żądanych informacji M. S. pismem z 10 września 2024 r. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając organowi naruszenie:
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
- art. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim informacja, o którą wnioskował (wiążące dla działań Gminy stanowisko Wójta odnośnie opinii Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawie zaniedbań w utrzymaniu zabytkowego budynku szkoły podstawowej w B.) nie został uznany za informację publiczną.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 26 sierpnia 2024 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. przesłania potwierdzenia (ew. zaprzeczenia) tego, iż Wójt podważa opinię Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa.
Skarżący w motywach skargi wskazał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę sprawują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Każda zatem informacja dotycząca działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy odnosi się ona spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów, stanowi informację publiczną (bez względu na jej wytwórcę). Natomiast granice ujawnienia informacji publicznej zakreśla art. 5 u.d.i.p. który zawiera ograniczenia co do możliwości udostępnienia informacji w szczególności z uwagi na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiący, iż informację przetworzoną można uzyskać w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Skarżący wskazał następnie, że 8 kwietnia 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków przeprowadził oględziny budynku szkoły w B. i wskazał na nieprawidłowości. Choć w protokole z tych oględzin odnotowano, że "stan obiektu jest dobry", to zdanie to odnosi się do całości zabytkowego obiektu podczas, gdy oględzinom poddana została jedynie jego więźba dachowa. Ponadto w protokole z kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2024 r. przez PINB (obejmującym już całość zabytku) odnotowano szereg uwag dotyczących stanu budynku. Skarżący wskazał następnie, że wszystkie te nieprawidłowości odnotowane zostały w opinii Departamentu Ochrony Zabytków Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 lipca 2024 r. Zaznaczył, że choć w przywoływanym piśmie Ministerstwo odniosło się do działań swojego organu podległego - Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, niemniej co do meritum wypowiedzi te odnosiły się również do Wójta. Wójt był też w posiadaniu tego dokumentu, a jednak w ogóle się do niego nie odniósł, ani nie zweryfikował stanowiska Ministerstwa podważając zasadność tej opinii i konieczność przeprowadzenia wskazywanych w niej napraw szkoły w B., o czym świadczy fakt, iż szkoła działa od września mimo braku remontu.
Skarżący odnotował, że 11 sierpnia 2023 r. wystąpiono z wnioskiem o dofinansowanie na remont dachu budynku Szkoły Podstawowej w miejscowości B. w ramach Rządowego Programu Odbudowy Zabytków i otrzymano dofinansowanie. Urząd Gminy Mrągowo zawarł umowę na opracowanie kompletnej dokumentacji technicznej wraz z ekspertyzą techniczną w zakresie remontu dachu, w tym również więźby dachowej budynku Szkoły. W dniu 3 czerwca 2024 r. uzyskano pozwolenie na budowę. Do żadnych działań naprawczych jednak nie doszło, mimo, iż otrzymanie przez Gminę dofinansowanie na w/w cele jasno wskazuje, iż szkoła wymaga ogromnych napraw.
Zdaniem skarżącego, w świetle wyżej przedstawionych faktów informacja na temat stanowiska jakie Wójt zajął odnośnie opinii Ministerstwa Kultury, nie dotyczy spraw prywatnych, a tym bardziej nie jest informacją prywatną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ merytorycznie odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazał, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Tym samym, aby dana informacja publiczna mogła być przedmiotem udostępnienia w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej musi istnieć w formie utrwalonej, bowiem tylko w takiej formie jest możliwa do udostępnienia. Tymczasem skarżący żąda potwierdzenia stanowiska, które w żaden sposób nie zostało utrwalone. Organ podkreślił, opierając się na stanowisku NSA (wyrok z dnia 14 września 2012 r. I OSK 1177/12), że informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób nie budzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r., poz. 935) – zwanej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych wart. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Ponadto, zgodnie z art.149 § 2 p.p.s.a., sąd - w przypadku, o którym mowa w § 1- może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W pierwszej kolejności należy jednak wyjaśnić, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: "u.i.d.p.". W tej sytuacji wyjaśnienia wymaga, że w sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., I OSK 3109/12 – dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA").
Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Ponieważ stosowanie w praktyce przepisów zawierających tak niedookreślone pojęcia mogłoby napotykać na trudności, ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy podjął próbę dookreślenia, poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego.
Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1) dały podstawę do przyjęcia zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 4059/02 - publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06 - Lex nr 291357). Wykładnia ta uwzględnia zasadę "prawa do informacji" zawartą w art. 61 Konstytucji, zgodnie z którą prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, stosowanie w odniesieniu do tej ustawy takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzeniu, a nie zawężeniu obowiązku informacyjnego.
W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b omawianej ustawy wskazano, że udostępnieniu podlega stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej, zatem informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Informacją taką będzie też treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, które mają charakter informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty wytworzone przez organy władzy publicznej w ramach realizacji powierzonych zadań, zatem powstałe w związku z prowadzeniem tych zadań czy też konkretnych spraw.
W orzecznictwie sądowym nie budzi nadto wątpliwości, że charakter publiczny ma jedynie taka informacja, która dotyczy sfery faktów. Wnioskiem o udzielenie informacji publicznej mogą być zatem objęte jedynie pytania dotyczące sfery istniejących faktów lub danych, nie zaś informacji niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci. Informacji publicznej nie stanowią bowiem informacje dotyczące sfery świadomości, wiedzy bądź opinii organu na dany temat. Informacja publiczna musi istnieć w formie zmaterializowanej, tj. w postaci zapisu na nośniku informacji (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4346/18, LEX nr 2783330; z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1173/18, LEX nr 2865058). Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do inicjowania działań. Informacja ma charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu (por. wyroki NSA z: 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 452/16; 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12). Dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia (por. wyrok NSA z 14 września 2012 r., I OSK 1177/12, M. Pawełczyk, Zmaterializowana forma informacji jako jeden z podstawowych elementów definicji informacji publicznej, Radca Prawny 2012/12/2-5).
Sam Skarżący przywołał przy tym stanowisko WSA w Warszawie (zawarte w wyroku z 19 września 2011 r. sygn. II SAB/Wa 225/11) zgodnie z którym informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go.
W świetle przytoczonych rozważań nie może ulegać wątpliwości, że treść notatki ze spotkania przedstawicieli organów władzy publicznej, jak i sama informacja o spotkaniu piastuna organu administracji publicznej wykonującego zadania publiczne w związku z pełnioną funkcją stanowi informację publiczną (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1374/14 wszystkie orzeczenia publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca nie domagała się jednak uzyskania odpowiedzi na pytanie z kim i kiedy spotykał się Wójt, ani ewentualnej notatki ze spotkania, lecz tylko treści rozmowy, a w zasadzie stanowiska które podczas rozmowy (jak domniemywał skarżący) zajął Wójt. Pytanie dotyczyło więc nie faktu odbycia rozmowy, ale jej treści.
Uwzględniając powyższe należy podzielić stanowisko organu, że wnioskowana informacja nie miała charakteru informacji publicznej, w związku z czym nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności w realizacji wniosku Skarżącego. Organ w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek strony skarżącej.
Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji wyroku.