II SAB/OL 105/23

II SAB/Ol 105/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 488/24 - Wyrok NSA z 2024-06-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postep. nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35, art. 36  par. 1, art. 37  par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich 1/ stwierdza, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Olsztynie przewlekle prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności; 2/ stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie i bezczynność nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4/ zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Olsztynie na rzecz skarżącej M. B. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dn. 16.06.2023 r. M. B. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej jako: "WKZ", "organ") w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku – siedziby Prokuratury Rejonowej przy ul. [...] dłużej niż to niezbędne w związku z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. 4 maja 2023 r. Wniosła o uwzględnienie skargi na:
-bezczynność i przewlekłość organu,
- zobowiązanie organu do wydania żądanej decyzji w zakreślonym terminie,
- stwierdzenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa zgodnie z art. 149 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dn. 5 maja 2023 r. WKZ otrzymał decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako: "Minister kultury") z dn. 4 maja 2023 r., którą uchylono w całości decyzję organu z dn. 15 lutego 2023 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.
W tej sprawie skarżąca zwróciła się wnioskiem z 26 października 2022 r. do WKZ o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku przy ul. [...] w A, działka nr [...]. Organ postanowieniem z 8 listopada 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, zaś Minister Kultury postanowieniem z dn. 7 lutego 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. WKZ decyzją z dn. 17 lutego 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich ww. budynku, zaś na skutek złożonego odwołania, Minister Kultury decyzją z dn. 4 maja 2023 r. uchylił w całości wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżąca wyjaśniła, że odrębną skargę złożyła na pracowników organu konserwatorskiego za naruszenie interesu przedsiębiorcy. Pomimo konieczności merytorycznego rozpoznania sprawy organ do chwili złożenia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania nie rozpatrzył wskazanej sprawy naruszając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła nadto, że wniosła ponaglenie do Generalnego Konserwatora Zabytków w dniu 15 czerwca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł: na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. o odrzucenie skargi, na podstawie art. 205 § 5 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych, ewentualnie, gdyby sąd nie podzielił stanowiska co do odrzucenia skargi, wniesiono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi w pozostałej części, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania procesowego według norm przepisanych
Organ w przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania od momentu wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku przy ul. [...] w [...]. Podkreślono, że po wydaniu decyzji z dn. 4 maja 2023 r. znak [...] przez organ II instancji, którą uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż wskazano, że zakres prac wnioskowany przez skarżącą o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich ww. budynku nie jest tożsamy z wnioskiem Prokuratury Okręgowej na prowadzenie badań konserwatorskich polegających na badaniu elewacji ww. budynku, przystąpiono do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W dniu 23 czerwca 2023 r. zwrócono się do Prokuratury Okręgowej z m.in. pytaniem: czy pismo z dn. 2 marca 2023 r., należy traktować jako cofnięcie zgody na przeprowadzenie badań konserwatorskich dla skarżącej. W dniu 30 czerwca 2023 r. wpłynęło do organu pismo od Prokuratura Okręgowego cofające zgodę na przeprowadzenie badań dla skarżącej. Tego samego dnia poinformowano skarżącą o zakończeniu postępowania, wyznaczając jej 7-dniowy termin na zapoznanie z aktami sprawy. W dniu 14 lipca 2023r. WKZ wydał decyzję odmawiającą udzielenie pozwolenia na przeprowadzenie badań konserwatorskich dla skarżącej.
Zarzucono, że stosownie do art. 37 § 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a." stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 k.p.a. (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Wyjaśniono, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi jest "wyczerpanie środków zaskarżenia", jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie - o czym stanowi art. 52 § 1 p.p.s.a. Na gruncie tego przepisu niejednolicie formułowane jest stanowisko, czy dla spełnienia ww. warunku "wyczerpania" środków zaskarżenia konieczne jest nie tylko uprzednie wniesienie, ale i rozpoznanie takiego ponaglenia. Organ stoi na stanowisku, że ponaglenie jest środkiem zaskarżenia, oraz że przed wniesieniem skargi musi dojść do "wyczerpania" tego środka, co oznacza, że o wyczerpaniu dyspozycji przewidzianej w art. 52 § 1 p.p.s.a. można mówić dopiero po rozpoznaniu przez organ administracji publicznej wniesionego środka zaskarżenia. Niezachowanie przewidzianego w ww. przepisie trybu ma miejsce zarówno wówczas, gdy strona w ogóle nie wniosła przysługujących jej w postępowaniu administracyjnym środków zaskarżenia, jak też w przypadku złożenia do sądu administracyjnego skargi po uprzednim wniesieniu środka zaskarżenia, ale przed jego rozpoznaniem przez właściwy organ. Przytoczono orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzających taką wykładnię ww. przepisu. Skoro od wniesienia ponaglenia do złożenia skargi w tej sprawie upłynął tylko 1 dzień, to oczywiste jest, że skarga została wniesiona przedwcześnie i jako taka była niedopuszczalna.
W przypadku nieuwzględnienia stanowiska organu zasadnym jest umorzenie postępowania, gdyż z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. W tej sprawie po wniesieniu skargi do Sądu na bezczynność WKZ w dn. 14 lipca 2023 r. wydał decyzję znak [...], dlatego zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., skoro nie można już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan sprawy z momentu orzekania przez sąd administracyjny.
Odnośnie do zarzutu dotyczącego przewlekłości postępowania wyjaśniono, że zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a, sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie trzeba załatwić sprawę, która może być rozpatrzona na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania. Dotyczy to także sprawy, która może być rozpatrzona na podstawie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Jeżeli sprawa wymaga postępowania wyjaśniającego, jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3).
Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organy mając na uwadze powyższy stan sprawy, nie sposób zarzucić organowi konserwatorskiemu niepodejmowania żadnych czynności, gdyż przeczą temu akta administracyjne sprawy i w konsekwencji wydana decyzja, organ w postępowaniu nie podejmował również czynności zbędnych.
Organ podejmował działania zmierzające wyłącznie do ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, w sposób szczegółowy i rzetelny kierując się wskazaniami Ministra Kultury. Nawet jeżeli przyjąć, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, to należy je uznać za nieistotne naruszenia prawa, gdyż w doktrynie za rażące naruszenie przyjmuje się naruszenie ciężkie, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Pismem procesowym z 04.05.2023 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi wnosząc jednocześnie o zasądzenie od organu zwrot kosztów postępowania na podstawie p.p.s.a. Podkreśliła, że organ konserwatorski przekraczając uprawnienia i dowolnie posługując się przepisami prawa nie działał na rzecz ochrony zabytku oraz jego opieki a na szkodę przedsiębiorcy. Podała, że od decyzji z dn. 14 lipca 2023 r. złożyła odwołanie do Ministra Kultury i do chwili obecnej organ I instancji nie rozpatrzył wniosku skarżącej, zajmując się wyłącznie sprawą cofnięcia zgody przez Prokuraturę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a." W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania wniosku z 26 października 2022 r. o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku - siedziby Prokuratury Rejonowej przy ul. [...].
Rozpoznając zasadność tak skonstruowanej skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się więc do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżąca poprzedziła wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775). Zgodnie z treścią tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie (§ 1) wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie (§ 3).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http:// orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nadto wyjaśnić pozostaje, że skoro sposób rozpatrzenia ponaglenia nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to w konsekwencji należy przyjąć, że także oczekiwanie na wypowiedzenie się co do zasadności ponaglenia nie może być warunkiem dopuszczalności skargi w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dn. 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19, dostępny w CBOSA).
W rzeczonej sprawie skarżąca 15 czerwca 2023 r. wystąpiła z ponagleniem na bezczynności i przewlekłość postępowania WKZ, zatem wyczerpała przesłankę warunkującą skuteczność wniesienia skargi do sądu na bezczynność i przewlekłość podstępowania tego organu.
Przystępując do rozpoznania wniesionej skargi zaznaczyć należy, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r. poz. 840) zwanej dalej: "ustawą o zabytkach", w zakresie w niej nieunormowanym, regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne także jest, że zainicjowana niniejszą skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi, chociaż uwzględnia także okoliczności, które mają miejsce po dacie wniesionej skardze, jeśli dotyczą one podjęcia aktu co do którego zgłoszono skargę na bezczynność organu.
W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Z kolei zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dn. 16 lipca 2020 r. sygn. I GSK 631/20, dostępny w CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dn. 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dn. 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i powołane tam orzecznictwo NSA, dostępne w CBOSA).
Według ujęcia doktrynalnego, jak podniósł to organ w odpowiedzi na skargę, przewlekłość może przybierać trojaką postać: statyczną, dynamiczną oraz mieszaną (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 73). Przewlekłość statyczna uznawana jest za synonim bezczynności i wyraża się zanikiem jakichkolwiek działań podejmowanych przez organ administracyjny po wszczęciu postępowania. Także w orzecznictwie przyjęto, że instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 269/17, dostępny w CBOSA). Z kolei, przewlekłość dynamiczna przyjmuje formę nadczynności organu tzn. w trakcie postępowania podejmowane są z dużym natężeniem czynności procesowe, które jednak nie przybliżają tej procedury do zakończenia. Sprowadza się ona więc do podejmowania czynności zbędnych. Natomiast postać mieszana przewlekłości przejawia się zmieniającym się natężeniem czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. W tym wypadku bezczynność organu przeplata się z jego nadaktywnością i wykonywaniem czynności zbędnych (P. Dobosz, op. cit., s. 73 – 75,).
Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, dostępny w CBOSA).
Podkreślić nadto pozostaje, że w indywidualnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny - "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, dostępny w CBOSA). Co istotne, w obu sytuacjach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo postępowaniu, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Aby ocenić, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez skarżącą postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Organ administracji powinien zatem prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Należy też mieć na uwadze, że wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, dostępne w CBOSA).
W rzeczonej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że skarżąca złożyła w dn. 26 października 2022 r. do WKZ wniosek o wydanie pozwolenia na pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku ww. budynku. Z analizy przebiegu postępowania wynika jednak, że pierwotnie organ postanowieniem z dn. z 8 listopada 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie, zaś Minister Kultury postanowieniem z dn. 7 lutego 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zatem w tym zakresie bez względu na poprawność czy też raczej jej brak w zakresie podjętego rozstrzygnięcia organowi I instancji nie można zarzucić bezczynności czy przewlekłości postępowania. Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dn. 17 lutego 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich ww. budynku uznając, że z uwagi na zakres przeprowadzenia badań konserwatorskich ww. budynku udzielono już pozwolenia na przeprowadzenie badań konserwatorskich elewacji wskazanego budynku. W tym zakresie także nie można zarzucić organowi bezczynności i przewlekłości postępowania bowiem swoje rozstrzygniecie podjął w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Następnie na skutek złożonego odwołania, Minister Kultury decyzją z dn. 4 maja 2023 r. uchylił w całości wskazaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Jak wynika z akt sprawy decyzja Ministra Kultury została wydana w formie elektronicznej i podpisana podpisem elektronicznym, zatem już w dn. 5 maja 2023 r. organ I instancji powziął informację co o konieczności uzupełnienia podstępowania wyjaśniającego w tej sprawie w zakresie zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego. Chodziło o ustalenie czy wniosek skarżącej posiada braki formalne w zakresie przepisu § 3 rozporządzenia z dn. 2 sierpnia 2018 r., a jeśli zawiera braki to należy wezwać stronę do ich uzupełnienia. Nadto wskazano na niezbędność ustalenia, czy Prokuratura Okręgowa wycofuje swoją zgodę na przeprowadzenie badań konserwatorskich budynku przez skarżącą, której udzielono pismem z 24 października 2022 r. Z przekazanych akt sprawy wynika, że organ I instancji dopiero pismem z dn. 23.06.2023 r. wystąpił do Prokuratora Okręgowego o udzielenie informacji w zakresie wniosku skarżącej dotyczącego pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich, zaś Prokurator pismem z 26.06.2023 r. poinformował o swoim stanowisku w tej sprawie. Następnie po umożliwieniu skarżącej zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dn. 30.06.2023 r.) decyzją z dn. 14 lipca 2023 r. odmówiono skarżącej udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich w ww. budynku. W dniu 15 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła do Generalnego Konserwatora Zabytków ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania organu I instancji.
Przedstawiony przebieg czynności postępowania – nie sporny pomiędzy stronami - wskazuje, że skarga wniesiona w dn. 16 czerwca 2023 r. jest zasadna. Sąd dostrzega, że co prawda w dniu 14 lipca 2023 r. organ wydał decyzję w przedmiotowej sprawie odmawiając skarżącej udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich budynku, jednak na dzień wniesienia skargi, tj. 16 czerwca 2023 r. decyzja ta nie została jeszcze wydana.
W sytuacji więc, gdy skarżącej nie wydano decyzji ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynność i przewlekłość organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. według której, celem dyspozycji wynikającej z tego przepisu powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej aby strona nie była pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności (por. NSA w wyroku z dn. 24 lutego 2021 r. sygn. II OSK 1845/20, z dn.12 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 675/16, CBOSA).
Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki bezczynności. W świetle ogólnej regulacji wynikającej z art. 35 § 1 - § 3 k.p.a. wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań konserwatorskich po decyzji organu odwoławczego z dn. 4 maja 2023 r. powinien być rozpatrzony niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca, czyli do dnia 5 czerwca 2023 r. Jednak organ z obowiązku tego się nie wywiązał i dopiero po upływie dwóch miesięcy podjął rozstrzygnięcie w sprawie (w dn. 14 lipca 2023 r.). Nie skorzystał nadto z trybu przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a., nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Powyższa sprawa nie mogła zostać uznana za szczególnie skomplikowaną, skoro po rozstrzygnięciu Ministra Kultury decyzją z 4 maja 2023 r. organ I instancji miał za zadanie jedynie dokonać ustaleń, które nie wymagały szczególnych ustaleń, nie można uznać że stanowiły niezwykłą zawiłość tej sprawy. Organ pozostawał zatem w bezczynności gdyż, sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a.
Organowi należy także postawić zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania charakteryzującego się w tym przypadku rozwlekłością i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, brakiem koncentracji działań procesowych oraz nadmiernym przedłużaniem terminów postępowania bez uzasadnienia. Organ w postępowaniu po decyzji Ministra Kultury z dn. 4 maja 2023 r. nie podejmował żadnej czynności do dnia 23 czerwca 2023 r., kiedy to zwrócono się do Prokuratora Okręgowego o stanowisko w sprawie, zatem ponad miesiąc z akt sprawy nie wynika aby podejmowane były jakiekolwiek czynności czy ustalenia. O przedłużeniu terminu załatwienia sprawy organ także nie poinformował skarżącej. Niewątpliwie w tym okresie postępowanie prowadzone było opieszale w sposób nieefektywny i niesprawny. Trudno zatem mówić o dochowaniu należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość (por. np. NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 2822/17, dostępny w CBOSA).
W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym) oraz przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy). Wobec powyższego orzeczono w pkt 1/ sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wojewódzki Konserwator Zabytków przewlekle prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w pkt 2/ sentencji wyroku, stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć pozostaje, że organ wydał, wprawdzie po dwóch miesiącach, decyzję rozpoznającą wniosek skarżącej, co nie może być oceniane jako przejaw złej woli organu, wbrew stanowisku skarżącej, lecz jako przejaw braku zdecydowania co do dalszego toku prowadzonego postępowania.
Nie ulega nadto wątpliwości Sądu, że do dnia złożenia skargi przez skarżącą organ nie rozpoznał wniosku skarżącej, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, przy czym bezczynność ta i przewlekłość trwała również w momencie wniesienia skargi do Sądu. Sytuacja procesowa w tej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność organu w dn. 14 lipca 2023 r. wydana została przez WKZ decyzja, którą negatywnie rozpoznano wniosek skarżącej z 26 października 2022 r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej, to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec późniejszego rozpoznania wniosku i wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w CBOSA). Wobec powyższego w pkt 3/ sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4/ sentencji wyroku stosownie do treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. ograniczając się do zasądzenia zwrotu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.