II SAB/Ol 104/23

II SAB/Ol 104/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2492
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.1, art.3 par.2 pkt 8-9, art.119 pkt 4, art.134 par.1, art.149 par.1 pkt 1 i 3, art.149 par.1a, art.200, art.205 par.1, art.286 par.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1, art. 4 ust.1 pkt 1, art.5 ust.2, art.6, art.10, art.13 ust.1-2, art.14 ust.1-2, art.15 ust.2, art.16 ust.1, art.17 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi D. J. na bezczynność Wójta Gminy G. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy G. do rozpoznania wniosku D. J. z dnia [...]. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz D. J. kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 18 maja 2023 r., przesłanym pocztą elektroniczną, D. J. (dalej jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) , dalej jako: "u.d.i.p.", zwrócił się do Wójta Gminy G. (dalej jako: "Wójt Gminy" lub "organ") o udostępnienie kart wynagrodzeń wymienionych we wniosku osób pełniących obecnie lub w przeszłości funkcję publiczną z roku 2019, 2020, 2021, 2022 – na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy G. lub na podany adres e-mail, adres korespondencyjny lub przez platformę ePUAP, zaś w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji wniósł o wydanie decyzji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z 1 czerwca 2023 r. poinformował, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej jako: "BIP") lub portalu danych, jest udostępniania na wniosek. Tryb wnioskowy przewidziany jest zatem wyłącznie dla informacji, które nie zostały udostępnione w BIP lub portalu danych. Tym samym, podmiot zobowiązany, do którego skierowany jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zwolniony jest z obowiązku udostępniania informacji, która została już udostępniona na BIP. W związku z powyższym, organ wskazał, ze wnioskowana informacja znajduje się w BIP Urzędu Gminy w G. w zakładce: oświadczenia majątkowe.
Pismem z 4 czerwca 2023 r. wnioskodawca wyjaśnił, że złożony przez niego wniosek dotyczy kart wynagrodzeń a nie oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcję publiczną. Podał, że dostępne menu do obsługi serwisu nie wskazuje publikowania kart wynagrodzeń, a znajdująca się w serwisie wyszukiwarka nie odnajduje żądanej informacji w BIP Gminy G. według klucza wyszukiwania "karty wynagrodzeń", co pozwala wysnuć wniosek, że serwis nie zawiera kart wynagrodzeń osób pełniących funkcję publiczną. Dodał, że w latach poprzednich składał wnioski o udostępnienie kart wynagrodzeń osób pełniących funkcje publiczne i otrzymywał żądaną informację. W związku z powyższym, wnioskodawca wniósł o dokładne wskazanie miejsca udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem lub udostępnienia jej na podany adres e-mail, adres korespondencyjny lub przez platformę ePUAP, zaś w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji wniósł o wydanie decyzji.
W piśmie z 19 czerwca 2023 r., organ podniósł, że z wniosku nie wynika udostępnienia jakiej informacji domaga się wnioskodawca. Podkreślono, że przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. Tylko w przypadku skonkretyzowania zakresu żądanej informacji organ ma możliwość ustalenia zakresu zapytania. W ocenie organu, zawarte we wniosku żądanie jest niejasne i nieprecyzyjne, natomiast organ jest związany treścią wniosku i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W związku z powyższym, organ uznał, że złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest na tyle nieprecyzyjny, że nie ma możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów u.d.i.p.
W dniu 26 czerwca 2023 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji na wniosek, zarzucając naruszenie:
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,
- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W związku z podniesionymi zarzutami, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. kart wynagrodzeń wymienionych we wniosku osób pełniących obecnie lub w przeszłości funkcję publiczną z roku 2019, 2020, 2021, 2022, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że biorąc pod uwagę całość postępowania doszło do pozorowanego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Wskazał, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym, w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, że skarżącemu została udzielona odpowiedź w zachowanym ustawowo terminie. Dodatkowo, pomimo twierdzeń skarżącego, że odpowiedź nie była przedmiotem złożonego wniosku, zostało mu wskazane, że w takim razie wniosek jego jest na tyle nieprecyzyjny, że nie ma możliwości jego realizacji w zawnioskowanym trybie. Organ nie uchylał się od odpowiedzi na wnioskowane dane, jednakże nie był w stanie w miejsce skarżącego wskazać jakich danych skarżący żąda. Nie wszystkie bowiem dane zawarte w kartach wynagrodzeń mogą zostać udostępnione. Co do części informacji może istnieć przymus wydania decyzji odmawiającej z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Do takich informacji należy m.in. ewentualna informacja znajdująca się w karcie wynagrodzeń o realizowanych zajęciach komorniczych. W związku z tym, zamieszczenie karty wynagrodzeń w BIP, nawet ze zanonimizowaną informacją w tym zakresie, mając na uwadze strukturę karty wynagrodzenia, od razu wskazywać będzie, że takie potrącenie jest dokonywane. Podkreślono również, że zgodnie z przepisami u.d.i.p., udostępnieniu podlegają informacje, a nie dokumenty. Tym samym, w ocenie organu wniosek skarżącego został rozpoznany poprawnie, a organ nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 z późn.zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej jako: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że przepisy u.d.i.p. przewidują różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Zatem dla oceny, czy w sprawie ma, bądź miała miejsce bezczynność istotne jest, obok wykazania uchybienia wskazanego terminu, również ustalenie, czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz ustalenie, czy żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji publicznej. Jedynie bowiem publiczny charakter żądanej informacji uzasadnia przekonanie, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 oraz z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 385/10, dostępne w CBOSA).
Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy skarżący pismem z 18 maja 2023 r., zwrócił się do Wójta Gminy z wnioskiem o udostępnienie kart wynagrodzeń wymienionych we wniosku (z imienia i nazwiska) osób pełniących obecnie lub w przeszłości funkcję publiczną za rok 2019, 2020, 2021 oraz 2022. Organ pismem z 1 czerwca 2023 r. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja znajduje się w BIP Gminy w zakładce: oświadczenia majątkowe. Natomiast na kolejne pismo skarżącego z 4 czerwca 2023 r., w którym wnioskodawca wyjaśnił, że złożony przez niego wniosek dotyczy kart wynagrodzeń, a nie oświadczeń majątkowych osób pełniących funkcję publiczną, zaś dostępne menu do obsługi serwisu nie wskazuje publikowania kart wynagrodzeń w BIP Gminy, organ pismem z 19 czerwca 2023 r. odpowiedział, że z treści wniosku nie wynika udostępnienia jakiej informacji domaga się wnioskodawca, bowiem żądanie jest niejasne i nieprecyzyjne, a ponadto przedmiotem udostępnienia jest treść dokumentów urzędowych, nie zaś dokumenty urzędowe. W związku z powyższym, organ nie ma możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów u.d.i.p.
W niniejszej sprawie niesporne jest, że adresatem wniosku skarżący uczynił podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego. Wójt (Burmistrz lub Prezydent Miasta) jako organ wykonawczy gminy – jednostki samorządu terytorialnego, kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej (art. 30 i 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2023 r. poz. 40). Tym samym, jest on podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji.
Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą informację wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02, dostępne w CBOSA).
Zauważyć przy tym należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14, dostępny w CBOSA). Przy czym, prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, dostępny w CBOSA).
Udostępnieniu podlega w szczególności informacja o przedmiocie działalności i kompetencjach podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit c u.d.i.p.), trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b u.d.i.p.), majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
Skoro zatem informacją publiczną są dane na temat sposobu wydatkowania środków publicznych, zapytania obejmujące wynagrodzenia (ich części składowe) osób pełniących funkcje publiczne w organach gminy stanowią informację publiczną, bowiem informacje te dotyczą gospodarowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego.
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej.
Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia do m. in. dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, dostępne w CBOSA).
Przy czym - co szczególnie istotne - przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 funkcje (publ. OTK - A 2006/3/3U), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Przepis ten ma zastosowanie, gdy żądane dane stanowią informację publiczną, ale na podstawie konkretnych przepisów ich udostępnienie podlega prawnej ochronie. Takie ograniczenie do dostępu do informacji publicznej wprowadza art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Wobec tego informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, czy dotyka także prywatności tej osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Natomiast takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika, jak np. świadczenie socjalne związane z chorobą członka rodziny, czy potrącenia z tytułu alimentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 123/13). Związek taki zachodzi w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, dodatku motywacyjnego oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia.
Z treści wniosku skarżącego wynika, że żądanie dotyczyło udostępnienia kart wynagrodzeń wymienionych we wniosku (z imienia i nazwiska) osób pełniących obecnie lub w przeszłości funkcję publiczną - z 2019 r., 2020 r., 2021 r. oraz z 2022 r.
Takie sformułowanie wniosku, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wbrew stanowisku organu, zakres żądanej informacji wynika wprost z treści wniosku i obejmuje dane na temat wysokości zarobków wynikające z kart wynagrodzeń wymienionych osób pełniących funkcje publiczne we wskazanych latach.
Niewątpliwie żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jest to informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków bowiem pochodzą wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, również w jednostkach samorządu terytorialnego.
Zaznaczyć przy tym należy, że taka kwalifikacja żądanych informacji nie oznacza jednak automatycznie, że wnioskowane informacje zostaną udzielone skarżącemu. W przypadku bowiem stwierdzenia zaistnienia przesłanki ograniczającej dostęp do żądanych informacji publicznych, organ zobowiązany jest odmówić udzielenia takich informacji w procesowej formie decyzji.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie został rozpoznany zgodnie z procedurą określoną przepisami u.d.i.p. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z 18 maja 2023 r. w terminie 14 dni, którego bieg – stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. – liczy się od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Nie każde bowiem naruszenie prawa wskutek bezczynności organu będzie naruszeniem rażącym. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne stwierdzonej w niniejszej sprawie bezczynności organu nie przejawiają cech naruszenia prawa o szczególnym stopniu kwalifikacji. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnej interpretacji prawa, jednak nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p. Organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że nie ma podstaw do procesowego rozpoznania przedmiotowego wniosku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt. III sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł).