III OSK 2529/24

III OSK 2529/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 111/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-07-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 2 , 3, 4 ust 1 pkt 6, 6 ust 1, 13 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 111/24 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. P. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. (dalej także jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 111/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 27 grudnia 2023 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie:
1. uchwał Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 27 grudnia 2023 r.;
2. protokołów z posiedzeń Zarządu Okręgowego odbytych w ww. okresie;
3. protokołów z kontroli podległych kół łowieckich przeprowadzonych przez organy upoważnione (w tym zespół kontroli i nadzoru) w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. do chwili udzielenia odpowiedzi na wniosek.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 18 stycznia 2024 r. poinformował skarżącego, że Zarządy Okręgowe Polskiego Związku Łowieckiego, o ile nie dysponują dotacjami unijnymi lub państwowymi, nie wykonują zadań publicznych, bowiem Związek jest zrzeszeniem dysponującym funduszami własnymi pochodzącymi z wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn i tylko takimi przychodami dysponuje Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w O. W związku z powyższym organ wskazał, że kryterium dysponowania środkami publicznymi nie zostało spełnione w niniejszej sprawie w świetle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazał, że wniosek skarżącego nie może zostać rozpatrzony pozytywnie również z uwagi na to, że żądany przez niego zbiór dokumentów obejmujący uchwały oraz protokoły posiedzeń organu za okres od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 27 grudnia 2023 r. oraz protokoły z kontroli kół łowieckich nie mają cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił organ, podejmowane przez niego uchwały nie dotyczą mienia Skarbu Państwa, a jedynie spraw wewnętrznych zrzeszenia, zaś żądane przez skarżącego dokumenty nie należą do urzędowych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 organ wskazał, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań jak organom administracji. W konsekwencji w ocenie organu nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym.
Ponadto, organ wskazał, że podejmowane przez niego uchwały nie tylko mają charakter wewnętrzny, ale także - w większości - jako dotyczące zainteresowanych, zawierają dane osobowe, zaś w sytuacji, w której w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, to ustawa o ochronie danych osobowych stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast stosując zasadę lex specialis derogat legi generali, w przypadku kolizji wspomnianych ustaw, pierwszeństwo będzie miała ustawa o ochronie danych osobowych. Organ podkreślił także, że nie posiada zgody właścicieli danych na udostępnienie ich skarżącemu.
W piśmie z dnia 5 lutego 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i wnosząc o nakazanie organowi rozpatrzenia złożonego wniosku i udzielenia informacji publicznej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepianych, zarzucił organowi naruszenie art. 21 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie organ należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, posiada osobowość prawną, a zatem także zdolność sądową, zaś jako organ działający w oparciu o ustawę Prawo łowieckie gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu ochrony dzikiej zwierzyny, która na mocy ww. ustawy stanowi własność ogólnonarodową i jest własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, ten sam charakter mają koła łowieckie i pozostałe komórki organizacyjne Polskiego Związku Łowieckiego, stąd żądane od organu w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Skarżący zwrócił uwagę na to, że we wniosku z dnia 27 grudnia 2023 r. domagał się informacji o działalności kolegialnego gremium, jakim jest zarząd okręgowy, a zatem wniosek ten, jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś przesłane mu w odpowiedzi na wniosek pismo informacyjne nie spełnia wymogów przewidzianych w tej ustawie i stanowi wyłącznie polemikę, a nie dokument zgodny z wymaganiami ustawowymi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącego.
Decyzją z dnia 18 marca 2024 r., nr 21/SŁK/2024 Polski Związek Łowiecki odmówił udostępnienia uchwał Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego podjętych w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 27 grudnia 2023 r., protokołów z posiedzeń Zarządu Okręgowego z ww. okresu oraz protokołów z kontroli podległych kół łowieckich przeprowadzonych przez organy upoważnione (w tym zespół kontroli i nadzoru) w okresie od dnia 1 stycznia do chwili udzielenia odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie 1 wyroku z dnia 9 lipca 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 111/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki, Zarządy Okręgowe Polskiego Związku Łowieckiego oraz Koła Łowieckie są podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej. Jak wyjaśnił bowiem Sąd I instancji, zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast zgodnie z treścią art. 32 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulacje liczebności populacji zwierząt łownych. Łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza natomiast ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 Prawa łowieckiego). Zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią zaś własność Skarbu Państwa (art. 2 Prawa łowieckiego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że na podstawie art. 34 Prawa łowieckiego ustawodawca przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej; troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; podejmowanie działań mających na celu zwalczanie i zapobieganie rozprzestrzenianiu się chorób zakaźnych zwierząt łownych; realizację innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. W ocenie Sądu I instancji wymienione zadania mają charakter publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że w świetle przepisów ustawy Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje zatem m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego, a zadania te, na podstawie art. 32a ust. 1 pkt 8 Prawa łowieckiego, wykonują także Zarządy Okręgowe, jako organy strukturalne Polskiego Związku Łowieckiego.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 98 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego do kompetencji Zarządu Okręgowego należy m.in.: nadzór nad kołami mającymi siedzibę na terenie okręgu i członkami niezrzeszonymi w kołach łowieckich zgodnie z właściwością określoną w § 5 ust. 3; realizowanie uchwał właściwych organów Zrzeszenia; zarządzanie, w ramach udzielonych pełnomocnictw, funduszami i majątkiem Zrzeszenia pozostającymi w dyspozycji okręgu; opiniowanie projektów podziału obszaru województwa na obwody łowieckie i zmian granic tych obwodów w granicach okręgu; nadzór nad prowadzeniem gospodarki łowieckiej na terenie obwodów łowieckich położonych na terenie okręgu; współdziałanie z właściwymi organami administracji rządowej i samorządowej w realizacji zadań zlecanych, w ramach obowiązującego prawa; współpraca z terenowymi organami administracji rządowej i samorządowej, właściwymi regionalnymi dyrekcjami Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe oraz organizacjami społecznymi w zakresie łowiectwa, ochrony przyrody i ochrony środowiska; inspirowanie porozumień i tworzenie wspólnych przedsięwzięć z administracją terenową Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, w tym w zakresie tworzenia rejonów hodowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dodał, że do kompetencji Zarządu należy poza tym: wydawanie niezbędnych zarządzeń i instrukcji; prowadzenie monitoringu zwierzyny oraz rejestru łowieckich trofeów medalowych, zaś z § 120 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego wynika, że zrzeszenie może otrzymywać dotacje według zasad określonych w odrębnych przepisach, co oznacza, że w tym zakresie dysponuje środkami publicznymi.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że w świetle przepisów Prawa łowieckiego, ze względu na publiczny charakter realizowanych zadań, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, jakie są w jego posiadaniu, a mają charakter informacji publicznej.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Zarząd w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię, a contrario, uznać należy za dane niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądane przez skarżącego uchwały Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego podjęte w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 27 grudnia 2023 r., protokoły z posiedzeń Zarządu Okręgowego odbytych z tego okresu oraz protokoły z kontroli podległych kół łowieckich w okresie od dnia 1 stycznia 2022 r. mogą zawierać informacje mieszczące się w zakresie rzeczowym pojęcia informacji publicznej, o ile zawierają w swej treści informacje dotyczące realizacji przez ten Zarząd zadań publicznych, a zatem – jak wyjaśnił Sąd I instancji - rzeczą organu jest ocena, które protokoły i uchwały zawierają informację publiczną i w zależności od poczynionych ustaleń udostępnienie ich w trybie dostępu do informacji publicznej, ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Organ, otrzymawszy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązany był bowiem rozpatrzyć go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dokonać jego indywidualnej i wnikliwej oceny w celu ustalenia, czy objęte nim informacje istotnie mają charakter informacji publicznej, a następnie powinien podjąć odpowiednie czynności.
Sąd I instancji wyjaśnił, że stosownie do okoliczności faktycznych, rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 - ust. 2b ustawy o dostępie do informacji publicznej lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Z kolei stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania, ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że brak jest podstaw do rozpoznania wniosku w trybie ustawy. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w rozpoznawanej sprawie, podmiot zobowiązany, w ustawowym 14-dniowym terminie, nie zajął stanowiska odnośnie wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, według zasad, jakie wskazano wyżej i biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2023 r. wyjaśniając, że rozpoznając wniosek, kierując się przedstawionymi powyżej wskazówkami Sądu, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, które z żądanych protokołów i uchwał zawierają informacje dotyczące realizacji przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego zadań publicznych, a zatem zawierają informację publiczną, a następnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a tym samym, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawcę, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd I instancji podkreślił, że ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ i zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi S. P. oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
1) art. 32 ust. 2 w związku z art. 32a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 października 1995 r. (Dz. U. 2023, 1082) oraz art. 25 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie wyroku w stosunku do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. w sytuacji gdy osobowość prawną oraz podmiotowość w postępowaniu posiada Polski Związek Łowiecki z siedzibą w Warszawie;
2) art. 3 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji także naruszenie przepisów art. 149 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uznaniu, że wniosek o kopie protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. stanowią informację bezpośrednio odnoszącą się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa oraz jest związane z gospodarowaniem mieniem publicznym, co jest sprzeczne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaną wyrokach z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSC 415/16 oraz I OSK 702/16;
3) art. 34, art. 35 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie w związku z art. 4 ust. 1 pkt, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na niewłaściwej wykładni tych przepisów i uznaniu, że uchwały Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, protokoły z posiedzeń, protokoły z kontroli podległych kół łowieckich to dokumenty Polskiego Związku Łowieckiego związane z wykonywaniem zadań ustawowych, podczas gdy w istocie są to jedynie dokumenty wewnątrzorganizacyjne dotyczące relacji statutowych pomiędzy kołami łowieckimi a organem, który je nadzoruje w ich prywatnych sprawach finansowych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że dotychczas w postępowaniach sądowych za strony uznawano albo Polski Związek Łowiecki jako zrzeszenie mające osobowość prawną albo koła łowieckie jako zrzeszenia osób fizycznych posiadające osobowość prawną. Natomiast unikano uznawania za stronę terenowych organów statutowych lub organów zarządczych. Dlatego też, jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie, w postępowaniach sądowych nie pojawiały się jako strony zarządy kół łowieckich, lecz samo koło łowieckie, jak i nie terenowy zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, lecz samo stowarzyszenie Polski Związek Łowiecki. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie powyższe twierdzenia mają oparcie w treści art. 32 ustawy Prawo łowieckie, który to przepis nadaje osobowość prawną jedynie Polskiemu Związkowi Łowieckiemu jako całości. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że brak jest przepisu, który rozszerzałby podmiotowość prawną na oddziały terenowe Związku.
W związku z powyższym zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uznanie, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest samodzielnym podmiotem, który może występować w obrocie prawnym stanowi wykładnię rozszerzającą prawa i jednocześnie modyfikuje treść art. 32 ustawy Prawo łowieckie. Strona skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że nie ma przepisów, które umożliwiałyby wprost nałożenie na Zarządy Okręgowe nakazów albo uznania ich obowiązków wynikających z przepisów prawa. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że Zarządy Okręgowe Polskiego Związku Łowieckiego nie są organami administracji, a organami osoby prawnej jaką jest zrzeszenie. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie to Polski Związek Łowiecki jest podmiotem działającym na podstawie ustawy i bez wątpienia obejmuje go art. 25 § 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś Zarząd Okręgowy ma swój zakres obowiązków ustalany w aktach wewnętrznych takich jak uchwała Zjazdu Delegatów. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie należy przyjąć, że informacji publicznej można żądać od Polskiego Związku Łowieckiego jako zrzeszenia, a nie od każdego z jego organów wewnętrznych z osobna, co ma zresztą także uzasadnienie w zakresie przedmiotowym działalności tych podmiotów, bowiem to zrzeszenie faktycznie realizuje zadania ustawowe, tj. gospodaruje populacją zwierząt łownych na terenie kraju, a koła łowieckie, czy zarządy okręgowe zajmują się sprawami personalnymi na szczeblu lokalnym oraz sprawami finansowymi myśliwych będących osobami prywatnymi.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14 i z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14, podniosła, że status Polskiego Związku Łowieckiego uzasadnia tezę, że nie można wobec niego stosować takich samych wymogów jakie stawia się organom administracji, a zatem nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego lub odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, lecz tylko ta która odnosi się do wykonywania przez niego zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Natomiast objęte wnioskiem skarżącego informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania przez niego mieniem publicznym, a więc organ nie był zobowiązany do ich udostępnienia i tym samym nie mógł pozostawać w stanie bezczynności – tak jak błędnie przyjął Sąd I instancji w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się z kolei do stanowiących przedmiot wniosku skarżącego protokołów z kontroli podległych kół łowieckich, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że koła łowieckie jako stowarzyszenia liczące zazwyczaj około 50 członków - myśliwych, utrzymują się z własnych składek członkowskich, wpisowych, darowizn, a w mniejszym stopniu z prowadzonej gospodarki łowieckiej, czy dotacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast Zarząd Okręgowy, który kontroluje kola łowieckie, bada przede wszystkim prawidłowość wykonywania przez koło łowieckie tzw. dyscypliny organizacyjnej, czyli powoływania zarządów, komisji rewizyjnych, przyjęć nowych członków do koła, zwoływania walnych zgromadzeń, a także prowadzenia spraw finansowych, tj. czy kwota ujawniona w bilansie koła oraz uchwałach walnego zgromadzenia koła łowieckiego faktycznie znajduje się na rachunku bankowym lub w kasie koła. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie wnioskodawca nie miał prawa uzyskiwania informacji dotyczących tego które z kół łowieckich ma problemy finansowe oraz w którym kole zarząd dopuścił się nieprawidłowości i trzeba zastępczo zwołać walne zgromadzenie.
Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że ze statutu Polskiego Związku Łowieckiego wynika, że Zarząd Okręgowy jest również organem odwoławczym od uchwał Walnych Zgromadzeń kół łowieckich, może uchylać zaskarżone uchwały w trybie odwoławczym, a także w trybie nadzoru, przy czym nie ma tutaj żadnego związku z mieniem publicznym, ponieważ w każdym przypadku za taka procedurą stoi indywidualne odwołanie członka koła lub skarga i wniosek o podjęcie nadzoru. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie udostępnianie takich informacji skutkowałoby tym, że praktycznie nieograniczona liczba osób miałaby prawo wglądu do postępowań dotyczących spraw prywatnych zwykłych członków kół łowieckich i ich zarządów, a w ocenie strony skarżącej kasacyjnie intencją ustawodawcy nie było zagwarantowanie w ramach dostępu do informacji publicznej wglądu do spraw wewnętrznych stowarzyszeń.
Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że Zarząd Okręgowy nie dysponuje środkami z budżetu państwa i utrzymuje swoją działalność ze składek, wpisowych i darowizn, a zatem pod względem finansowym nie różni się od zwykłych stowarzyszeń. Zadania realizowane przez Zarząd Okręgowy nie mają skali ustawowej względem całego kraju, odnoszą się do sfery lokalnych kół łowieckich, spraw prywatnych myśliwych zrzeszonych w tych kołach i nie mają charakteru prawotwórczego, gdyż Zarząd Okręgowy nie tworzy statutów, czy uchwał powszechnie obowiązujących.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła również, że konstrukcja prawna funkcjonowania kół łowieckich oraz Polskiego Związku Łowieckiego jest zbliżona do konstrukcji stowarzyszeń. Nie istnieje natomiast praktyka uzyskiwania dokumentacji wewnętrznej dotyczącej podmiotów zrzeszających osoby fizyczne pod pozorem dostępu do informacji publicznej. Jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę na to, że czym innym są zadania ustawowe zdefiniowane w ustawie Prawo łowieckie, a czym innym są sprawy wewnątrzorganizacyjne zdefiniowane w aktach niższej rangi, tj. w statucie Polskiego Związku Łowieckiego, w uchwałach kół łowieckich, czy uchwałach zarządów okręgowych podejmowanych w sprawach konkretnych kół łowieckich.
Biorąc powyższe pod uwagę w ocenie strony skarżącej kasacyjnie wniosek skarżącego dotyczył spraw wewnętrznych, bowiem takimi sprawami zajmuje się na szczeblu lokalnym zarząd okręgowy, zaś informacji odnoszących się do zadań ustawowych należy żądać w Polskim Związku Łowieckim.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wytknęła Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni następujących przepisów:
1) art. 32 ust. 2 w związku z art. 32a ust. 1 pkt 8 "ustawy z dnia 13 października 1995 r. (Dz. U.2023, poz. 1082)" oraz art. 25 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku w stosunku do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. w sytuacji gdy osobowość prawną oraz podmiotowość w postępowaniu posiada Polski Związek Łowiecki z siedzibą w Warszawie;
2) art. 3 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., a w konsekwencji także naruszenie przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu, że wniosek o kopie protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. stanowią informację bezpośrednio odnoszącą się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa oraz jest związane z gospodarowaniem mieniem publicznym, co jest sprzeczne z linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazaną wyrokach z dnia 5 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSC 415/16 oraz I OSK 702/16;
3) art. 34, art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1082) w związku z art. 4 ust. 1 pkt, art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. polegające na niewłaściwej wykładni tych przepisów i uznaniu, że uchwały Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego, protokoły z posiedzeń, protokoły z kontroli podległych kół łowieckich to dokumenty Polskiego Związku Łowieckiego związane z wykonywaniem zadań ustawowych, podczas gdy w istocie są to jedynie dokumenty wewnątrzorganizacyjne dotyczące relacji statutowych pomiędzy kołami łowieckimi a organem, który je nadzoruje w ich prywatnych sprawach finansowych.
Treść oraz konstrukcja zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na podstawie wszystkich zarzutów strona skarżąca kasacyjnie podnosząc dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni przywoływanych przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. co do uznania Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w O. za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a także w zakresie oceny złożonego przez skarżącego wniosku jako dotyczącego informacji publicznej.
Przechodząc zatem do omówienia ww. zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie przypomnieć należy przede wszystkim, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Zauważyć należy, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie omawianych zarzutów powołała w sposób nieprecyzyjny szereg przepisów, których naruszenie zarzuca Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pierwszym zarzucie wskazuje na naruszenie "ustawy z dnia 13 października 1995 r. (Dz. U. 2023. 1082)" nie podając nazwy ustawy, a w kolejnych dwóch zarzutach nie dostrzega że art. 149 § 1, czy też art. 34 ustawy Prawo łowieckie oraz "art. 4 ust. 1 pkt" i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. składają się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych. Natomiast zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).
Zauważenia wymaga także to, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuca również Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając w niniejszej sprawie skargę skarżącego na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stosował art. 151 p.p.s.a. określającego kompetencje Sądu w razie oddalenia skargi.
Ponadto, z uwagi na treść powyższych zarzutów podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie przywołanych przez nią przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być ich prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni wskazywanych przez nią przepisów kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w błędnym ustaleniu adresata wniosku skarżącego i tym samym podmiotu zobowiązanego do rozpoznania ww. wniosku, jak i w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne.
Skoro zaś podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.