II SAB/Wa 783/23

II SAB/Wa 783/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Ewa Radziszewska-Krupa
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 2 art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1, 6, 4 art. 16 ust. 1 art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy [...] do rozpoznania wniosku skarżącej L. S. z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Burmistrza Gminy [...] na rzecz L. S. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącej L. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] września 2022 r. L. S., dalej "skarżąca", zwróciła się do Burmistrza Gminy [...], dalej "organ", o dostępie do informacji publicznej w zakresie kopii umowy z załącznikami zawartej pomiędzy [...] Sp. z o.o., dalej "Spóła", a Gminą [...] polegającej na przyjmowaniu i oczyszczaniu ścieków komunalnych z terenu Gminy [...] zawartej w dniu [...] października 2012 r. na okres 32 lata, tj. do 7 maja 2044 r..
W odpowiedzi na powyższe organ przy piśmie z dnia [...] września 2022 r. przesłał skarżącej zanonimizowaną wersję żądanej umowy.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. skierowanym do organu skarżąca podnosząc, że otrzymana umowa jest zanonimizowana w około 70% i brak jest żądanych załączników do niej, wniosła o przesłanie przedmiotowej umowy
z załącznikami bez dokonywania anonimizacji.
W dniu [...] października 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] września 2022 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że nie mógł udostępnić żądanej umowy w całości z uwagi na to, że zawiera ona informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.
Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 732/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie:
1. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy;
2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził m. in., że: "Nadmienić należało, iż pytany podmiot nie ekskulpował się z zarzutu bezczynności udostępniając wnioskodawczyni zanonimizowaną wersję żądanej umowy. Dokonana przez pytany podmiot anonimizacja jest bowiem na tyle szeroka (obejmuje kluczowe dla umowy kwestie) że stanowi de facto dorozumianą formę odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie tut. Sądu pytany podmiot nie ekskulpował się także z zarzutu bezczynności powołując się na to, że treść owej umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Jeśli bowiem doszedł do takiej konkluzji, to działając w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien wydać decyzję administracyjną, mocą której odmówiłby udostępnienia żądanych danych. Nie czyniąc tego, popadł zaś w bezczynność."
Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do organu w dniu 7 kwietnia 2023 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.", organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii powyższej umowy, wskazując w uzasadnieniu, że umowa ta zawiera informacje mające charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 5 maja 2023 r.
W dniu [...] maja 2023 do organu wpłynęło odwołanie skarżącej od powyższej decyzji. Odwołanie to zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej "SKO", w dniu [...] maja 2023 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), dalej "k.p.a.", SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że umowa, której udostępnienia domaga się skarżąca, stanowi umowę o zamówienie publiczne i jest co do zasady jawna. Udostępnienie jej fragmentów zawierających tajemnicę przedsiębiorcy nie będzie możliwe, chyba, że wykonawca wyrazi na takie ujawnienie wyraźną zgodę. SKO podniosło, że na obecnym etapie postępowania nie jest jednak możliwa ocena, czy faktycznie zanonimizowane przez organ fragmenty umowy stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W aktach sprawy brak jest bowiem stanowiska wykonawcy w tym zakresie, ze wskazaniem, które fragmenty umowy i dlaczego uznaje za tajemnice przedsiębiorstwa. SKO zarzuciło, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób się doszukać choćby próby analizy, czy faktycznie twierdzenia wykonawcy co do zakresu objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa są uzasadnione.
Zwrócone przez SKO akta sprawy wpłynęły do organu w dniu 16 czerwca 2023 r.
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. organ zwrócił się do Spółki o wskazanie, które postanowienia przedmiotowej umowy i dlaczego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. organ poinformował skarżącą
o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy nie dłużej niż do 16 sierpnia 2023 r. Organ wyjaśnił, że jest to spowodowane koniecznością przeprowadzenia analizy treści umowy i uzyskania stanowiska Spółki.
Spółka udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo organu z dnia [...] czerwca 2023 r. pismem z dnia [...] czerwca 2023 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ ponownie odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii powyższej umowy. Organ ponownie podniósł w uzasadnieniu, że umowa ta zawiera informacje mające charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 28 lipca 2023 r.
W dniu [...] sierpnia 2023 r. do organu wpłynęło odwołanie skarżącej od powyższej decyzji. Odwołanie to zostało przekazane do SKO przy piśmie organu
z dnia [...] sierpnia 2023 r.
SKO decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ.
Z uzasadnienia decyzji SKO wynika, że pismem z dnia [...] września 2023 r. SKO zwróciło się do organu o przesłanie kopii przedmiotowej umowy w wersji niezanonimizowanej. Ponadto SKO pismem z dnia [...] września 2023 r. poinformowało Spółkę, które, jego zdaniem, postanowienia umowy mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, a które nie. SKO wyznaczyło jednocześnie Spółce termin na przedstawienie dodatkowej argumentacji odnośnie kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa. Pismem z dnia [...] października 2023 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie.
SKO dalej podniosło m.in., że organ bezkrytycznie odniósł się do twierdzeń Spółki co do zawarcie w przedmiotowej umowie postanowień stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na próżno szukać choćby próby oceny rzeczonych twierdzeń, a ich przytoczenie bez wyjaśnienia z odwołaniem się do treści poszczególnych postanowień umowy, dlaczego organ podziela stanowisko Spółki w tym zakresie, z całą pewnością nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.
SKO wskazało również, które z postanowień z przedmiotowej stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a które nie.
Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. organ przekazał Spółce projekt anonimizacji przedmiotowej umowy, z prośbą o zajęcie stanowiska dotyczącego tajemnicy przedsiębiorstwa w poszczególnych postanowieniach umowy. Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2023 r.
Przy piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. organ przekazał skarżącej zanonimizowaną wersję przedmiotowej umowy.
W piśmie z dnia 5 grudnia 2023 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2022 r.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ: Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy [...].
Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie przewlekłego prowadzenia sprawy organu przez organ
i niezałatwienia w terminie sprawy;
2. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
3. przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
4. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;
5. zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postepowania w sprawie. Ponadto podniosła, że organ powinien załatwić niniejszą sprawę zgodnie z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca tymczasem oczekuje rozstrzygnięcia postępowania administracyjnego od [...] września 2022 r. SKO decyzją z dnia [...] października 2023 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż treść umowy podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie, za wyjątkiem 6 i 10 tiret Preambuły, pkt 1.3, pkt 8.2 i pkt 14.6 (w części dotyczącej określenia wysokości polisy ubezpieczeniowej) oraz załączników nr 1 i 2 do umowy, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy. Burmistrz przesyłając kopię przedmiotowej umowy w dniu [...] listopada 2023 r. nadal nie udostępnił kopii umowy zgodnie z § 5 decyzji SKO z dnia 24 października 2023 r., wobec czego skarżąca ośmiela się twierdzić, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.
Dodatkowo skarżąca podniosła, że Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2019 r. wykazała, iż Gmina nie dołożyła należytej staranności przed podjęciem decyzji o realizacji przedsięwzięcia w formie PPP, nie przeprowadziła pełnej analizy wariantów realizacji zadania własnego, podpisała długoletnią umowę partnerstwa publiczno-prywatnego na okres 32 lat, wskutek czego Mieszkańcy Gminy pośrednio sfinansują zakup oraz modernizację oczyszczalni. Gmina w tym zakresie nie przeprowadziła konsultacji społecznych z Mieszkańcami. Ponadto SKO w treści decyzji podniosło, iż nie widzi możliwości utajnienia treści wyjaśnień udzielonych przez Spółkę w piśmie z dnia [...] października 2023 r., stosownie do zawartego w piśmie żądania, gdyż w przekonaniu SKO uzasadnienie tajemnicy przedsiębiorstwa nie może zostać utajnione.
Skarżąca wskazała, że prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się poddaniu się swoistej kontroli danego podmiotu w zakresie mieszczącym się w granicach prawa. Odwołując się do orzecznictwa skarżąca podniosła, że transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej. SKO w treści decyzji również podniosło, iż - "dla skuteczności zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa konieczne jest wykazanie wartości gospodarczej. Dlatego samo subiektywne przekonanie wykonawcy, że dana informacja posiada walor tajemnicy przedsiębiorstwa to za mało, aby uznać, że wykonawca wykazał wartość gospodarczą. Gdyby zaakceptować taką argumentację, to każdorazowo wystarczyłoby samo oświadczenie wykonawcy w tym zakresie'' (vide m. in. Wyroki Krajowej Izby Odwoławczej: z dnia 31 marca 2023 r. sygn.. akt KIO 701/23, Lex nr 3529815, oraz z dnia 7 czerwca 2023 r., sygn. akt KIO 1462/23, Lex nr 3581886).
Skarżąca podkreśliła, że organ jako organ publiczny ma przede wszystkim obowiązek zabezpieczenia w umowie interesu Gminy i jej mieszkańców w sytuacji niewywiązywania się partnera prywatnego z obowiązku świadczeń usług, w zakresie - zapisów w umowie zadbania o przyszłościowy interes Gminy. Skarżąca zwróciła uwagę, iż aby zabezpieczyć się przed ujawnieniem informacji, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, należy wpisać do umowy klauzulę poufności przy zawarciu takiej umowy, tj. [...] października 2012 r. Powinna ona wprowadzać zakaz ujawniania informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu w zakresie wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarżąca przed wniesieniem skargi nie wyczerpała środków zaskarżenia i nie wniosła ponaglenia. Ponadto organ podniósł, że skarga jest bezzasadna. W tym zakresie organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2023 r., w związku ze zobowiązaniem SKO wynikający z decyzji z dnia [...] października 2023 r., po konsultacji ze Spółką, wydał rozstrzygnięcie o przekazaniu odpowiednio zanonimizowanej (z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa) kopii umowy z dnia [...] października 2012 r. Tym samym organ, wbrew twierdzeniom skarżącej, rozstrzygnął merytorycznie sprawę z jej wniosku w odpowiednim terminie.
W piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2023 r. skarżąca wiosła
o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także
o zwrot kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Wyjaśnić należy, że w skardze skarżąca wskazała, że jej przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie jej wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei w piśmie procesowym z [...] lutego 2023 r. wiosła o stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym podziela, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy,
a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
W wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego Sąd przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia z [...] września 2022 r.
W dalszej kolejności, odnośnie wniosku organu o odrzucenie skargi, wyjaśnić należy, że wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia"
w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego, w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Określony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie należało również rozważyć dopuszczalność skargi w związku z tym, że jest to druga skarga, jaką skarżąca wniosła zarzucając organowi niezałatwienie jej wniosku z dnia [...] września 2022 r.
o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrokiem z dnia z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 154 § 1 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
W niniejszej sprawie skarżąca nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi na niewykonanie wyroku tutejszego Sądu z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/22, a wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W doktrynie wskazuje się jednak, że uprawnienie z art. 154 p.p.s.a. nie wyłącza możliwości złożenia skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w odniesieniu do aktów i czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. W istocie bowiem sytuacja, jaką przewiduje art. 154, oznacza bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. powstałe po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę. Strona może korzystać zarówno z jednego, jak i z drugiego środka prawnego według własnego wyboru, ponieważ środki te odnoszą się do różnych materii (skarga na bezczynność ma doprowadzić do określenia, czy organ jest zobowiązany w danej sytuacji do wydania aktu administracyjnego, skarga zaś o ukaranie zmierza do wymierzenia organowi sankcji za niewykonanie wyroku), a ponadto brak w komentowanej ustawie podstaw do wyłączenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaistniałą po wyroku sądu administracyjnego uwzględniającym skargę (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX).
Nie można też uznać, że zachodzi sytuacja z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Zauważyć należy, że w aktualnie wniesionej skardze skarżąca zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem oceny Sądu w sprawie
II SAB/Wa 732/22 była zaś bezczynność organu. Istotne jednak jest to, że skarga
w niniejszej sprawie wniesiona została zmienionym stanie faktycznym, w którym organ rozpatrywał wniosek skarżącej po wyroku z dnia 3 stycznia 2023 r. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest zatem stan faktyczny, w którym organ podejmował w sprawie kolejne czynności, w tym wydał dwie decyzje
o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Brak było zatem podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.
Zdaniem Sądu skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona, ponieważ organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wniosku skarżącej z [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, że rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udostępnienia winien ją udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, jeśli żądana informacja posiada walor informacji publicznej i jednocześnie znajduje się w posiadaniu tego podmiotu (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), powiadomić wnioskodawcę o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 ustawy) ewentualnie, poinformować że danej informacji nie posiada, lub że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy).
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej.
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Gminy [...] jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jednocześnie oczywistym jest, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca we wniosku z [...] września 2022 r. mieści się w pojęciu informacji publicznej określonym w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy nie załatwia sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale, w tempie nieznajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, albo czynności zbędne, pozorne albo nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4457/21, LEX nr 3331239, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020).
Z powyższego wynika, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie.
Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że organ nie zakończył postępowania w drodze wydania decyzji administracyjnej. Organ wprawdzie udostępnił skarżącej zanonimizowaną wersję żądanej przez nią umowy, jednakże anonimizacja ta obejmuje znaczne jej fragmenty. Organ uczynił tak już poprzednio, przed wydaniem wyroku z dnia z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/22, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że: "Dokonana przez pytany podmiot anonimizacja jest bowiem na tyle szeroka (obejmuje kluczowe dla umowy kwestie) że stanowi de facto dorozumianą formę odmowy udostępnienia informacji publicznej. W ocenie tut. Sądu pytany podmiot nie ekskulpował się także z zarzutu bezczynności powołując się na to, że treść owej umowy stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Jeśli bowiem doszedł do takiej konkluzji, to działając w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien wydać decyzję administracyjną, mocą której odmówiłby udostępnienia żądanych danych. Nie czyniąc tego, popadł zaś w bezczynność."
Powyższa ocena była dla organu wiążąca, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Organ miał zatem świadomość, że dokonując obszernej anonimizacji żądanego przez skarżącą dokumentu z uwagi na to, że zawiera on dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, winien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ jednak tego nie uczynił.
Ponadto organ w toku postepowania dwukrotnie wydawał decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej, które były uchylane w postępowaniu odwoławczym przez SKO. W decyzji SKO z dnia [...] października 2023 r. organ ten wprost wskazał, które postanowienia umowy zawierają tajemnicę przedsiębiorcy, a które nie. Organ nie zastosowała się do tych wskazań i udostępnił skarżącej wersję przedmiotowej umowy zanonimizowaną w szerszym zakresie niż uznało to za konieczne SKO w decyzji z [...] października 2023 r.
Organ miał zatem świadomość, jakie informacje organ drugiej instancji uznaje za tajemnicę przedsiębiorcy. Miał też świadomość, że niewystarczające jest zanonimizowanie przedmiotowej umowy i udostępnienie jej w takiej wersji skarżącej, a konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. Mimo tego organ nie wydał ponownie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy działanie organu polegające na udostępnieniu skarżącej w dniu [...] listopada 2023 r. zanonimizowanej wersji przedmiotowej umowy, bez jednoczesnego wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w części objętej anonimizacja, było działaniem pozornym, nieefektywnym, które nie zmierzało do rzeczywistego załatwienia sprawy zgodnie z przepisami u.d.i.p. Ponadto choć organ w toku postępowania w okresie od doręczenia mu prawomocnego wyroku z dnia 3 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/22, tj. od dnia 7 kwietnia 2023 r., do czasu przekazania skarżącej zanonimizowaną wersję przedmiotowej umowy, co miało miejsce w dniu 24 listopada 2023 r., podejmował działania, to nie doprowadziły one do zakończenia postępowania w sprawie. Pozwala to uznać, że organ prowadzi postępowanie
w sposób przewlekły.
W związku z tym konieczne było zobowiązanie go do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli bowiem organ uznaje, że nie może udostępnić całości przedmiotowej umowy, z uwagi na to, iż zawiera one dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, to winien w tym zakresie wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Kluczowe bowiem dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Wydanie decyzji odmownej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę tę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 878/18 i tam: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1928/150; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 537/17; wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., sygn. akt I OSK 227/17; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2267/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Obszerna anonimizacja wnioskowanej przez skarżącą umowy, jaką organ dokonał, objęła kluczowe jej postanowienia, takie jak z pkt 1 "Przedmiot umowy" ppkt 1.2 i 1.3, z pkt 2 "Obowiązku partnera prywatnego" ppk 2.1 i 2.3, a ponadto cały pkt 3 "Obowiązki strony w zakresie jakości ścieków". Objęła ona zatem istotę wnioskowanej informacji.
Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postepowania w niniejszej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Innymi słowy, istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Rażące naruszenie prawa jest bezsprzecznie kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (vide wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15).
Długość postępowania, działania pozorne ze strony organu, podejmowane mimo świadomości konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, doprowadziły Sąd do wniosku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie powołał się też na żadne obiektywne trudności, które uniemożliwiły mu załatwienie sprawy
w terminie. Zdaniem Sądu sposób działania organu świadczy o rażącym zlekceważeniu konstytucyjnego prawa skarżącej do uzyskania informacji publicznej, a także o lekceważącym podejściu do obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd ponadto orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości
1 000 zł.
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ten ostatni przepis stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności bądź przewlekłości organu (vide wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16).
Sąd, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., w punkcie trzecim sentencji wyroku przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 zł, uznając ją za swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Zdaniem Sądu przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w tej kwocie rekompensuje okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Sąd miał przy tym na uwadze przede wszystkim długość okresu, w którym organ rozpatruje sprawę,
a także uznanie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało w niniejszej sprawie charakter kwalifikowany. Zaznaczyć jednak należy, że Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca nie powołała żadnych okoliczności, które by przemawiały za przyznaniem sumy pieniężnej w tej wysokości. Przyznana skarżącej suma pieniężna spełnia kryterium określone w ww. przepisie, wedle którego nie może ona przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Przyznając skarżącej sumę pieniężną Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonych kosztów składa się wpis stały od skargi w wysokości 100 zł.