II SAB/Ol 10/07

II SAB/Ol 10/07 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2007-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Irena Szczepkowska
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano organ do wydania aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi M. O. i L. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyprowadzenia komina wentylacyjnego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji w przedmiocie wyprowadzenia komina wentylacyjnego z pomieszczenia kuchni lokalu gastronomicznego "A", przy ul. "[...]" w "[...]" II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących - M. O. i L. O. kwotę 340 zł. (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 września 2006r. M. i L. O. wystąpili do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o interwencję w sprawie niewłaściwie pracującej wentylacji kuchni w lokalu gastronomicznym "A", przy ul. "[...]" w "[...]". Podali, iż wystająca z otworu w ścianie rura o przekroju kilkudziesięciu centymetrów emituje przykre wyziewy kuchenne, które nie pozwalają im na przebywanie w ogrodzie, a ponadto przenikają do mieszkania, co jest dla nich wyjątkowo uciążliwe. Wskazali, iż na skutek ich skargi u Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który stwierdził niezgodne z dokumentacją wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego, została założona na rurę końcówka, jednak w niczym nie poprawiło to sytuacji.
Postanowieniem "[...]" Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przekazał powyższe podanie według właściwości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, argumentując, iż niezgodne z dokumentacją wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego z pomieszczenia restauracji i związana z tym uciążliwość zapachowa dla sąsiednich mieszkańców nie stanowi uchybienia zagrażającego zdrowiu ludzi. Wskazał, że kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do organów nadzoru budowlanego. Postanowienie to zostało następnie utrzymane w mocy w dniu "[...]" przez Głównego Inspektora Sanitarnego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z przekazaniem mu powyższego podania, w dniu 29 września 2006r. wezwał inwestora W. B. do udziału w oględzinach wyznaczonych na dzień 11 października 2006r. i złożenia wyjaśnień w sprawie wentylacji pomieszczenia kuchennego w budynku usługowo-mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w "[...]". W wyznaczonym terminie organ przeprowadził oględziny wskazanej nieruchomości w obecności inwestora oraz pełnomocnika M. O. - r. pr. E. C.
Następnie pismem z dnia 17 października 2006r. organ nadzoru budowlanego poinformował o poczynionych ustaleniach pełnomocnika E. C., właściciela lokalu gastronomicznego oraz M. i L. O. Podał, iż w toku oględzin stwierdzono, że budynek jest użytkowany. W pomieszczeniu kuchni zamontowany jest piec konwekcyjno-parowy ""[...]"", z którego wyprowadzono przez ścianę zewnętrzną budynku (elewacja zachodnia) czerpnię/wyrzutnię -rura o - 200 mm. Odległość od przedmiotowej wyrzutni w ścianie zewnętrznej do naprzeciwległej ściany budynku państwa O. wynosi 17,90 m, a do granicy działki 6,60 m. Wymiar od czapy wyrzutni do podłoża wynosi 3,65 m. W pomieszczeniu kuchni zapewniona jest wentylacja mechaniczna, wyprowadzona do komina wentylacyjnego ponad dach budynku. Wskazał również, iż podczas oględzin inwestor przedłożył opinię techniczną, sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami, z której wynika, że zachowane są odległości od ścian przeciwległych budynków, a sposób wykonania wyrzutni nie wpływa ujemnie na te budynki. Ponadto nadmienił, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego z pomieszczenia i związana z tym uciążliwość zapachowa dla sąsiednich mieszkańców, nie stanowi uchybienia zagrażającego zdrowiu ludzi.
W związku z tym organ nie zgodził się ze stwierdzeniem M. i L. O. o występowaniu uciążliwości, powodowanych przez powyższe urządzenie wentylacyjne.
W dniu 17 października 2006r. r. pr. E. C. przedłożyła Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, do rozważenia przed wydaniem decyzji, własne uwagi i spostrzeżenia poczynione na miejscu oględzin - w odniesieniu do obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Przytoczyła treść § 140 ust. 1,
§ 142 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Stwierdziła, iż w rozpoznawanej sprawie istniejący komin nie sięga nawet do dolnej krawędzi dachu. Wskazała, iż zgodnie z projektem technicznym (którego kserokopie załączyła) kuchnia powinna być w innym miejscu, co umożliwiłoby wyprowadzenie wentylacji przez wybudowany na dachu komin. Zauważyła, iż zgodnie
z § 152 ust. 9 wymienionego rozporządzenia, wyrzutnie powietrza mogą być sytuowane w ścianie jedynie pod warunkiem, że wywiewane powietrze nie zawiera uciążliwych dla otoczenia zapachów. Ponadto podniosła, iż istniejący w ścianie komin stanowiący przewód wentylacyjny dla wielofunkcyjnego pieca konwekcyjno-parowego typu ""[...]"" nie spełnia warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego, w tym z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16.08.1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999r. Nr 74, poz. 836). Pod rozwagę organu radca prawny poddała również, czy wobec oddania budynku do użytkowania, nie było wymagane pozwolenie na budowę przewodu kominowego.
W odpowiedzi pismem z dnia 27 października 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował pełnomocnika, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17 października 2006r.
W dniu 11 grudnia 2006r. M. i L. O., reprezentowani przez radcę prawnego E. C. wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB. Zarzucili organowi naruszenie art. 6, art. 35 § 1-3, art. 104 § 1 i 2 kpa oraz wnieśli o wyznaczenie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy.
W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik podniosła, iż postępowanie organu nadzoru budowlanego rażąco narusza wskazane wyżej przepisy prawa. Organ administracji publicznej załatwia bowiem sprawę przez wydanie decyzji (administracyjny akt władczy), która podlegałaby kontroli instancyjnej. Podstawowe elementy, jakie powinna zawierać decyzja administracyjna określa art. 107 kpa. Wskazała, iż wprawdzie w orzecznictwie sądowym dopuszcza się uznanie innych pism, nie zawierających elementów określonych w ustawie, jako decyzje, jednakże istotnym elementem jest rozstrzygnięcie, którego w przedmiotowej sprawie nie można się dopatrzyć. Podnosząc merytoryczne zarzuty, stwierdziła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek skontrolować istniejące nieprawidłowości pod kątem przepisów budowlanych oraz zasad wiedzy technicznej. Zarzuciła, iż organ, posiłkując się wybiórczo stanowiskiem PWIS, polemizuje jedynie ze stanowiskiem skarżących o istnieniu uciążliwości związanych z samowolnym wybudowaniem przewodu wentylacyjnego.
Pismem z dnia 9 stycznia 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż brak jest przesłanek formalnoprawnych określających stan bezczynności PINB. Organ stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w myśl przepisu art. 61 kpa, błędnie zatem radca prawny wskazuje, iż organ I instancji wszczął postępowanie w tej sprawie. Wyjaśnił, iż PINB przeprowadził czynności wyjaśniające, w toku których ustalił stan faktyczny jako zgodny z prawem.
W takiej sytuacji brak było przesłanek do wszczęcia postępowania, a tym samym wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty.
W dniu 8 lutego 2007r. M. i L. O., reprezentowani przez radcę prawnego E. C., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz art. 104 kpa i wnieśli o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym terminie decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniosła, iż na podstawie art. 61 § 1 i 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Twierdzenie zatem, że w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawowych, skoro
z przepisów tych wprost wynika data wszczęcia postępowania na wniosek. Zauważyła, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18.01.1989r., sygn. akt III SA 903/88, organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania na wniosek strony, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych.
Wskazała, że według kodeksu postępowania administracyjnego podstawowym rozstrzygnięciem sprawy jest decyzja, przez którą rozumie się akt prawny kończący definitywnie postępowanie w danej instancji. Na podstawie art. 104 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja jako forma prawna działania administracji publicznej ma za zadanie kształtować stosunki społeczne przez wywołanie skutków prawnych i faktycznych. Skutki prawne mogą mieć charakter materialnoprawny lub proceduralny. Decyzje deklaratoryjne usuwają niepewność prawną, konstytutywne tworzą nowe uprawnienia lub obowiązki, decyzje tzw. negatywne wywołują proceduralne skutki prawne.
Podała, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie nie można uznać pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za decyzje, zresztą, co wynika ze stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w sprawie nie wydawano decyzji, gdyż nie prowadzono postępowania administracyjnego.
Podkreśliła, iż zakres kontroli administracyjnej organów nadzoru budowlanego wynika
z przepisów ustawy Prawo budowlane. Na podstawie art. 84 a ust. 1 tej ustawy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje m.in. kontrolę zgodności wykonania robót z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym
i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących
w niniejszej sprawie zostały rażąco naruszone przepisy techniczno-budowlane, ponieważ przewód kominowy w ścianie został wybudowany po oddaniu budynku do użytkowania i bez pozwolenia na budowę, nie został wyprowadzony ponad połać dachową, co obligowało organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań w ramach kontroli i nadzoru. Podała, iż emitowane przez niezgodnie z prawem wyprowadzony komin wyziewy wpływają negatywnie na zdrowie skarżących, wywołując dyskomfort psychiczny oraz powodują inne ograniczenia w korzystaniu z własnego domu w postaci niemożności otwierania okien. Radca prawny nadmieniła, iż zakres kontroli został wskazany też w postanowieniu Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o przekazaniu sprawy według kompetencji, a organ nadzoru budowlanego nie miał wątpliwości co do zakresu żądań skarżących (przynajmniej nie zgłaszał konieczności sprecyzowania tych żądań).
Reasumując, pełnomocnik podniosła, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności. Zauważyła jeszcze, że o bezczynności organu można mówić nie tylko wówczas, gdy w ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także w wypadku, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji. Obojętne jest też, czy zdaniem organu w danej sprawie decyzja powinna być wydana, czy też organ błędnie sądził, iż załatwienie sprawy tego nie wymaga. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, instytucja skargi na bezczynność organu staje się nie tylko środkiem przeciwdziałania przewlekłości postępowania administracyjnego, ale
i ważnym elementem zapewniającym prawidłową wykładnię przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł
o oddalenie skargi. Organ przytoczył stan faktyczny sprawy, wskazując, że w dniu 17.10.2006r. po ustaleniach poczynionych w toku oględzin, odpowiedział na wniosek skarżących z dnia 11 września 2006r., wyjaśniając stan faktyczny sprawy. Również na pismo pełnomocnika strony
z dnia 17.10.2006r. została udzielona odpowiedź w dniu 27.10.2006r., organ podtrzymał wówczas swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 17.10.2006r. PINB wyjaśnił, iż
w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne odnośnie do samowolnie wyprowadzonego komina wentylacyjnego z pomieszczenia kuchni lokalu gastronomicznego "A" w "[...]" przy ul. "[...]", jak wskazuje błędnie w skardze pełnomocnik skarżących. Organ podkreślił, że w ustawowym terminie, w ramach swoich kompetencji (wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane), przeprowadził niezbędne czynności faktyczne, w wyniku których nie znalazł przesłanek prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego i stwierdził również brak normy prawa materialnego, upoważniającej bądź obligującej organ do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej w przedmiocie wskazanym we wniosku skarżących.
W przekonaniu organu, nieusatysfakcjonowanie skarżących z czynności podjętych przez ten organ, nie może stanowić podstawy do postawienia mu zarzutu bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ppsa), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 art. 3 § 2 ustawy, gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności
z zakresu administracji publicznej.
W pierwszym rzędzie Sąd stwierdził, że niniejsza skarga jest dopuszczalna, bowiem przed jej wniesieniem skarżący stosownie do art. 52 § 1 ppsa wyczerpali tryb zaskarżenia i w dniu 13 grudnia 2006r. złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy
w terminie przez PINB do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to pismo spełniało wymogi z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W przypadku skargi na bezczynność kontrola Sądu zmierza do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy.
Z przepisu art. 35 § 1 i 3 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż
w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 kpa)
Jeżeli sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych powyżej, wówczas organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie,
a jednocześnie powinien podać przyczyny zwłoki oraz wskazać nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1). Należy zauważyć, że przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny (art. 36 § 2 kpa) lub subiektywny.
Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce wówczas, gdy
w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy czym zarówno w literaturze i judykaturze podkreśla się, iż dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10.09.2004r. w spr. I SAB 287/03 LEX nr 156902, T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, s. 84).
W judykaturze podkreśla się również, iż nie zależnie od charakteru przyczyn powinny one zostać określone w zawiadomieniu precyzyjnie. Pozwala to bowiem tak stronie, jak i organowi wyższej instancji oraz sądowi administracyjnemu na kontrolę zasadności przesłanek opóźnienia załatwienia sprawy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy.
Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Organ I instancji, w związku z przekazaniem mu według właściwości pisma skarżących, podjął bowiem de facto czynności procesowe postępowania. W dniu 29 września 2006r. organ wezwał przecież inwestora do udziału w oględzinach przedmiotowej nieruchomości i złożenia stosownych wyjaśnień, a następnie przeprowadził oględziny przy udziale zainteresowanych. Ponadto inwestor przedłożył organowi opinię techniczną. W takiej sytuacji organ nie mógł poprzestać jedynie na poinformowaniu zainteresowanych o poczynionych ustaleniach faktycznych. Organ administracji nie może bowiem poprzestać na udzieleniu stronie informacji, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy w formie decyzji (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 października 1995r. syg,. III ARN 45/95, niepublikowany). Organ obowiązany jest w formie władczej -poprzez wydanie decyzji administracyjnej - rozstrzygnąć stan prawny zawisłej przed nim sprawy. Stosownie bowiem do art. 104 § 1 kpa "załatwianie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej.
Zgodnie z obowiązującą procedurą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Zauważyć należy, że kpa nie zawiera żadnych przepisów określających formę prawną wszczęcia postępowania,
w szczególności zaś nie wymaga wydania w tym zakresie odrębnego postanowienia.
Organ administracyjny, do którego skierowane zostało podanie, ma obowiązek ustalić, czy przedmiot żądania ma charakter administracyjny, w tym czy żądanie dotyczy sprawy o charakterze indywidualnym tzn. czy dotyczy konkretnego podmiotu
i sytuacji, którą decyzja ma rozwiązać, czy dopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy
w formie decyzji oraz czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala, ze względu na swoją ogólnikowość, na ustalenie wystąpienia wskazanych przesłanek, organ wzywa wnoszącego do uzupełnienia w tym zakresie podania (art. 64 § 1 kpa). Ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu zbadać, czy jest właściwy do rozpatrzenia żądania zawartego w podaniu.
Jeżeli zostaną spełnione wskazane warunki, wówczas organ z mocy prawa obowiązany jest podjąć czynności procesowe postępowania (B. Adamiak i J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7 Becka 2005, str. 347-351). Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest bowiem dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Wszczęcie postępowania administracyjnego, zgodnie z tym przepisem, nie jest więc uzależnione od woli urzędnika czy też uznania organu, gdyż ma miejsce w dniu złożenia żądania. Tym samym organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania, mimo oceny, że żądanie strony jest bezzasadne z przyczyn formalnych lub merytorycznych (wyr. NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., III SA 903/88, GP 1989, nr 2, s. 8). Jednak nie przesądzając o legitymacji procesowej skarżących wskazać należy, iż w przypadku, gdy podanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, wówczas informacje w nim zawarte mogą stanowić asumpt do podjęcia przez organ
z urzędu czynności procesowych w sprawie. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej dokonanej przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony (por. W. Chróścielewski i J.P. Tarno Postępowanie administracyjne
i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis, W-wa 2004r.,
str. 119-120, też wyrok NSA z dnia 26.10.1999r. sygn. akt III S.A. 7955/98 LEX nr 43944).
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż wobec poczynionych przez PINB ustaleń faktycznych jako zgodnych z prawem, brak było przesłanek do wszczęcia postępowania - w konsekwencji braku normy prawa materialnego, upoważniającej lub obligującej do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej w przedmiocie wyprowadzenia komina wentylacyjnego we wskazanej powyżej nieruchomości.
W związku z tym należy podnieść, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy kpa, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "nakłada obowiązek" a contrario "odmawia nałożenia obowiązku". Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999,
z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54).
Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane
(t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz.1118 ze zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy przede wszystkim kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W związku z tym, w ocenie Sądu, merytoryczne rozpatrzenie zgłoszonej organowi sprawy winno być oparte o przepisy zacytowanej ustawy. Organ nadzoru budowlanego powinien na podstawie poczynionych ustaleń faktycznych najpierw odpowiednio zakwalifikować wykonane przez inwestora urządzenie z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, a następnie stwierdzić, czy zostało wykonane zgodnie
z przewidzianą dla tego typu urządzeń procedurą oraz czy parametry i jego usytuowanie odpowiadają wymogom prawa.
Zasadnym jest w tym miejscu przypomnieć organowi o istocie funkcji administracji publicznej, spełniającej służebną rolę wobec obywatela. O ile w przypadku podejmowania przez organ z własnej inicjatywy różnego rodzaju czynności kontrolnych, organ może zadecydować czy poczynione ustalenia uzasadniają wszczęcie postępowania, to jednak w sytuacji skierowania do organu podania (terminem tym należy obejmować wszelkie pisma składane w sprawach indywidualnych, załatwianych w drodze decyzji, adresowane do organu administracji publicznej), organ administracji publicznej obowiązany jest ustosunkować się do żądań w nim zawartych. Wynikające
z przepisów kpa wymogi rzetelnej procedury nakładają na organ obowiązek zweryfikowania wszystkich podniesionych w sprawie zarzutów.
Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że organ I instancji nie zastosował procedury wynikającej z przepisów art. 35 i 36 kpa. Dlatego też uzasadniony jest pogląd, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w zwłoce w wydaniu decyzji.
Zasadnym jest w tym miejscu podnieść, iż w treści zasady państwa prawnego, wynikającego z art. 2 Konstytucji mieści się niewątpliwie prawo do rzetelnej
i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich. Z tych samych powodów w państwie prawnym wymagane jest nie tylko zrozumiałe, precyzyjne i zgodne z innymi regułami, wynikającymi z istoty takiego państwa, unormowanie procedury, lecz również prawidłowe i ścisłe jej stosowanie w praktyce, w szczególności zaś tych jej przepisów, które określają uprawnienia procesowe uczestników postępowania (wyr. NSA z dnia 19 października 1999 r., V SA 250/93, ONSA 1994, nr 2, poz. 84).
Obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach. Nie jest natomiast zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów administracji, w którym wnioski obywateli, wbrew obowiązującej procedurze, pozostają nierozstrzygnięte, powoduje to bowiem stan niepewności prawnej i ogranicza prawa obywateli do ochrony swych uprawnień przed organami administracji publicznej
i przed sądami (por. wyrok SN z dnia 18 listopada 1993r. sygn.akt III ARN 49/93, OSNC 1994/9/181).
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostaje w bezczynności i z tego względu na podstawie art. 149 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku wyznaczając miesięczny termin do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wyprowadzenia komina wentylacyjnego
z pomieszczenia kuchni lokalu gastronomicznego "A", przy ul. "[...]" w "[...]". Na marginesie wskazać jedynie należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi - art. 286 § 1 wymienionej ustawy.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.