II SAB/Ol 1/23

II SAB/Ol 1/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Grzegorz Klimek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 4, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 13
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Prezesa M. sp. z o.o. w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 października 2022 r., złożonym w formie elektronicznej, M. L. (skarżący, strona), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do M. Sp. z o.o. (organ) o udostępnienie następującej informacji publicznej: podanie ilości wytworzonych w spółce odpadów paleniskowych o kodzie 10 01 01 (żużle, popioły paleniskowe i pyły) w roku 2018, 2019, 2020, 2021 oraz 2022.
Odpowiadając na powyższy wniosek, przy piśmie z 26 października 2022 r., organ wskazał, że zawarte we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej, o której udostępnienie wnosił korespondencją mailową z dnia 13 października 2022 r., pomimo że informacja, o którą wnosił stanowi informację publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz pomimo upływu ustawowego terminu do jego załatwienia. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o: zobowiązanie Prezesa Zarządu M. Sp. z o. o. do rozpoznania wniosku złożonego korespondencją mailową z dnia 13 października 2022 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z 29 grudnia 2022 r. organ poinformował, że informacja zawarta we wniosku skarżącego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ żądane informacje stanowią informację o środowisku i jego ochronie, o których mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej: u.o.i.ś.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.
Należy zatem wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86;). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem kwestia wymagająca oceny i rozstrzygnięcia sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wnioskowana przez skarżącego informacja podlega udostępnieniu w tym trybie. U.d.i.p. stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, zauważyć trzeba, że prawo do poszczególnych kategorii informacji nie zostało przez ustawodawcę uregulowane w sposób jednolity, w jednym akcie. "Ogólne" prawo do informacji publicznej normuje u.d.i.p., która to ustawa stanowi uszczegółowienie przewidzianego przez ustrojodawcę w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej. Z kolei udostępnianie tej szczególnej kategorii informacji, jaką jest informacja o środowisku i jego ochronie, zostało uregulowane w u.o.i.ś., w nawiązaniu do art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska.
Przedmiotem regulacji u.o.i.ś. są m.in. – zgodnie z jej art. 1 pkt 1 lit. a – zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Stosownie do art. 4 u.o.i.ś., każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą, przy czym – jak stanowi art. 13 u.o.i.ś. – od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.o.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu w trybie u.o.i.ś., został uszczegółowiony w art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. W myśl tego przepisu udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (pkt 5).
Wypada w tym miejscu zastrzec, że wobec tego, iż zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. (por. np.: wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3483/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Go 147/21, CBOSA).
Dla Sądu orzekającego w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że informacje o środowisku powinny być udostępniane na podstawie u.o.i.ś., a pozostałe informacje na podstawie regulacji ogólnej jaką jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Warto w tym miejscu przywołać uchwałę siedmiu sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014, Nr 3, poz. 38). Wskazano w niej, że ustawa o dostępie do informacji publicznej według założeń ustawodawcy ma być ustawą ustrojową, gdyż rozwijając i precyzując konstytucyjną zasadę, że informacja publiczna jest jawna (a więc i dostępna poza sytuacjami ograniczenia jawności w drodze ustaw lub w związku z ochroną prywatności), wyznacza zakres jawności informacji publicznej oraz prawo dostępu do tej informacji w porządku prawnym Rzeczpospolitej Polskiej. Z ustawy tej wynika jako norma podstawowa zasada domniemania jawności. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p. tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak, gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie. Wymaga to zatem szczegółowej analizy porównywanych ustaw, przy czym uregulowania wprowadzające odmienne zasady i tryb dostępu winny być, jako wyjątkowe, interpretowane w sposób zwężający. Zatem istota odesłania, o którym mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie trybu ogólnego. Do takich ustaw należy ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Tryb przewidziany tą regulacją jest trybem szczególnym w stosunku do trybu ogólnego (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; wyrok WSA w Olsztynie z 14 września 2021 r., II SAB/Ol 94/21, CBOSA).
Powołana wyżej uchwała ma w ocenie Sądu pierwszorzędne znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i zasadności jego skargi. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi informację o środowisku. Sąd nie kwestionuje faktu, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, ale zasadnicze znaczenie ma odpowiedź na pytanie jakiej? Przedmiot wniosku skarżącego dotyczy ilości wytworzonych odpadów. Semantycznie zwrot "informacja o środowisku" wskazuje oprócz zakresu znaczeniowego opisanego w art. 9 ust. 1 u.o.i.ś. na informację nakierowaną na środowisko, związaną ze środowiskiem. A skoro skarżący domagał się udzielenia "informacji o środowisku" oznaczonej na gruncie art. 9 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś. a nie "informacji publicznej" zdefiniowanej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to w ocenie Sądu pozyskanie takiej informacji może odbywać się na podstawie i w trybie u.o.i.ś. Zatem organ prawidłowo uznał, że nie może rozpoznać wniosku skarżącego w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p.
Konkludując, w ocenie Sądu w sprawie nie doszło do bezczynności. Prawidłowa realizacja złożonego przez skarżącego wniosku powinna mieć formę pisma, w którym organ informuje go, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dlatego, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd nie uwzględnił żądania strony skarżącej, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.