II SAB/Lu 90/25

II SAB/Lu 90/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jacek Czaja /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11a ust. 1 i ust. 3, art. 11h ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Sentencja
Sygn. [...] II SAB/Lu 90/25 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi E. B. i W. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 18 czerwca 2025 r. (data pisma) E. B. i W. B. (skarżący) wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na budowę drogi ekspresowej S19 Radzyń Podlaski – Kock, początek odcinka w km lokalnym 0+192,39, koniec w km lokalnym 18+329,05.
Skargę wniesiono w następującym stanie sprawy.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – inwestor 17 lipca 2023 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, "zrid’: "Budowa drogi ekspresowej S19 Białystok - Lubartów, odcinek Międzyrzec Podlaski (koniec obwodnicy) - Kock (początek obwodnicy), Część nr 2: Radzyń Podlaski + Kock (początek obwodnicy), długości 18,136 km".
Inwestor wniósł o uzgodnienie warunków realizacji ww. przedsięwzięcia.
Wojewoda wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku "zrid".
W dniu 24 sierpnia 2023 r. wniosek został uzupełniony.
Wojewoda wystąpił 1 września 2023 r., do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., "RDOŚ", o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia: "Budowa drogi ekspresowej S19 Białystok - Lubartów, odcinek Międzyrzec Podlaski (koniec obwodnicy) + Kock (początek obwodnicy), Część nr 2: Radzyń Podlaski + Kock (początek obwodnicy), długości 18,136 km".
W dniu 17 stycznia 2025 r., RDOŚ wystąpił do Wojewody o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w trybie art. 33-36 i 38 ustawy środowiskowej. Po przeprowadzeniu konsultacji społecznych i postępowania ponownej oceny środowiskowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem z 9 czerwca 2025 r. uzgodnił realizację ww., przedsięwzięcia i określił jego warunki (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego 11 czerwca 2025 r.).
W dalszej kolejności Wojewoda przeprowadzał analizę złożonego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 17 lipca 2023 r., wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości ponieważ, wniosek zawierał nieistniejące działki oraz wadliwe numery nowopowstających działek. W związku z powyższym postanowieniem z 17 czerwca 2025 r., Wojewoda nałożył na Inwestora obowiązek ich usunięcia.
Inwestor do dnia 17 lipca 2025 r. (data sporządzenia odpowiedzi na skargę) nie odpowiedział na postanowienie z 17 czerwca 2025 r.
Skarżący złożyli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej w wysokości 4500,00 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucili organowi naruszenie:
- art. 11a ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311 ze zm.), w związku z art. 35 § 1, 2, 3, i 3a oraz art, 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania w związku ze złożonym wnioskiem o wydanie decyzji na realizację inwestycji drogowej;
- art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że o ile zrozumiałym jest, że rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji "zrid" w ustawowo wskazanym terminie 90 dni może nastręczać trudności, to nie sposób przyjąć, że postępowanie to może przedłużać się i trwać blisko 2 lata.
Zdaniem skarżących, w rozpoznawanej sprawie występuje jednocześnie bezczynności organu (brak załatwienia sprawy pomimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu) oraz przewlekłość prowadzonego postępowania (gdyż od czasu do czasu podejmowane są przez organ czynności). Podejmowane przez organ czynności stoją w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. Ponadto, przewlekłość prowadzonego postępowania polega na tym, że postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub też jest to podejmowanie przez organ czynności pozornych powodujących, że organ nie jest bezczynny.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Organ podkreślił, że nie pozostawał bezczynny prowadząc niniejszą sprawę ponadto wbrew zarzutom skargi nie prowadził postępowania w sposób przewlekły ponieważ w okresie od 1 września 2023 r. do 11 czerwca 2025 r. postępowanie w sprawie ponownej oceny środowiskowej prowadził Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L., a okres jego trwania nie wlicza się do terminu 90 dni określonego w art. 11a ust. 3.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a.’’).
Przesłanką dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarżący pismem z 2 czerwca 2025 r. wnieśli takie ponaglenie. W ocenie Sądu, skoro skarżący wnieśli ponaglenie przed wniesieniem skargi, skarga jest dopuszczalna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1- 4. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18).
Z kolei przewlekłość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (por. art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 93-94).
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień organu świadczących o jego bezczynności jak również przewlekłym powadzeniu postępowania.
Przedmiotem sprawy jest bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w zakresie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Zgodnie z art. 11a ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311, "specustawa drogowa") wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.
W myśl art. 11a ust. 3 specustawy drogowej decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje się w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1.
W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (art. 11h ust. 1 specustawy drogowej).
Zgodnie z art. 11h ust. 3 specustawy drogowej do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W odniesieniu do terminu załatwienia sprawy odnośnie wydania przez Wojewodę decyzji "zrid" będą mieć zastosowanie powyższe przepisy szczególne.
Z powyższego wynika zatem, że do 90 dniowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wlicza się okresów opóźnień wynikających z przyczyn niezależnych od organu.
Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadnym wydaje się przedstawienie głównych sekwencji zdarzeń zaistniałych po wszczęciu postępowania administracyjnego w ramach rozpoznawanej sprawy.
17 lipca 2023 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - inwestor wystąpił do Wojewody z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Wypełniając wezwanie Wojewody inwestor uzupełnił wniosek 24 sierpnia 2023 r.
Wojewoda 1 września 2023 r. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia - planowanej inwestycji drogowej.
Postępowanie dotyczące ponownej oceny środowiskowej prowadzone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. trwało do 11 czerwca 2025 r., bowiem po przeprowadzeniu konsultacji społecznych i postępowania ponownej oceny środowiskowej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem z 9 czerwca 2025 r. uzgodnił realizację ww. przedsięwzięcia i określił jego warunki (data wpływu do Urzędu Wojewódzkiego 11 czerwca 2025 r.).
Wobec powyższego w czasie obejmującym okres od 1 września 2023 r. do 11 czerwca 2025 r., w którym RDOŚ prowadził swoje postępowanie nie jest wliczany do okresu związanego z wydaniem decyzji przez Wojewodę.
Wojewoda przeprowadził analizę wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 17 lipca 2023 r., dotyczącego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Wniosek zawierał nie istniejące działki oraz wadliwe numery nowopowstających działek dlatego postanowieniem z 17 czerwca 2025 r., Wojewoda nałożył na inwestora obowiązek usunięcia zaistniałych braków.
Inwestor do dnia 17 lipca 2025 r. (data sporządzenia odpowiedzi na skargę) nie odpowiedział na postanowienie z 17 czerwca 2025 r.
Z powyższego wynika, że od chwili złożenia wniosku przez inwestora (17 lipca 2023 r.) do wystąpienia przez Wojewodę do RDOŚ w celu uzgodnienia warunków przedsięwzięcia (1 września 2023 r.) upłynęło jedynie 45 dni.
Wojewoda przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej miał obowiązek wystąpienia do regionalnego dyrektora ochrony środowiska albo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Obowiązek taki wynikał wprost z art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi, że po otrzymaniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwoleń, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, występuje do regionalnego dyrektora ochrony środowiska albo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia.
Wystąpienie z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia do właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska było więc obowiązkiem Wojewody, zaś wydanie postanowienia o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia należało do wyłącznej kompetencji regionalnego dyrektora ochrony środowiska, w związku z czym okresu związanego z wydaniem takiego postanowienia, jako okresu opóźnienia spowodowanego z przyczyn niezależnych od organu, nie można wliczać do terminu wydania decyzji.
W sytuacji, gdy podmiotem obowiązanym do dokonania uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia był organ inny niż Wojewoda brak było także podstawy do przypisywania Wojewodzie zwłoki w dokonaniu takiego uzgodnienia. Nawet jeżeli przy wydawaniu postanowienia o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia doszło do jakichkolwiek opóźnień, to nie były to opóźnienie, które obciążałyby Wojewodę.
Z tego tytułu nie można więc Wojewodzie przypisać ani bezczynności, ani zwłoki (przewlekłości) w prowadzeniu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej.
Tak więc okresu od 1 września 2023 r. do 11 czerwca 2025 r. (data wpływu do Wojewody uzgodnionych warunków realizacji przedsięwzięcia) nie można wliczać do czasu na wydanie decyzji przez Wojewodę.
Od 11 czerwca 2025 r. czyli dnia w którym postanowienie RDOŚ (z 9 czerwca 2025 r.) o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia wpłynęło do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego do dnia wpływu skargi, za który to dzień należy uznać dzień złożenia skargi do organu (24 czerwca 2025 r.), upłynęło 13 dni.
Sumując dni na wydanie decyzji przez Wojewodę na dzień wpływu skargi do organu minęło jedynie 58 dni (45 + 13 = 58).
Z powyższego wynika, że w chwili wniesienia skargi organowi nie upłynął jeszcze 90 termin do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
Biorąc pod uwagę terminy podejmowania przez organ opisanych wyżej czynności oraz ich rodzaj, w działaniach organu nie sposób także dopatrzeć się opieszałości. Wszystkie czynności podejmowane w sprawie przez Wojewodę dokonywane były na bieżąco i bez nieuzasadnionej zwłoki.
W ocenie Sądu w świetle chronologicznego zestawienia czynności podejmowanych przez organ (z uwzględnieniem okresu zawieszenia postępowania w związku z przeprowadzaniem oceny środowiskowej przez RDOŚ) nie można temu organowi zarzucić ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zdaniem Sądu, zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej, zgodnie z którym do terminu 90 dni od dnia złożenia wniosku na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Choć zasada szybkości postępowania, tj. załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki jest jedną z podstawowych zasad, niemniej jednak przy ocenie tego, czy została ona naruszona w istotnym stopniu, a więc w takim, że spowodowało to naruszenie usprawiedliwionych interesów strony, zależy od okoliczności sprawy. W sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest na wniosek strony i prowadzone jest w jej interesie, nie można zarzucić organowi pogwałcenia zasady szybkości z tego powodu, że w toku takiego postępowania podejmował on czynności wynikające z regulacji prawnych mających zastosowanie przy wydaniu zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wynikających z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Taka sytuacja zachodziła w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę, któremu obecnie skarżący zarzucają rażącą bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy mieć na uwadze, iż w istocie czynności pozorne, zbędne mogą świadczyć o przewlekłości postępowania, to jednak czynności podejmowane przez organ w rozpoznawanej sprawie nie miały takiego charakteru. Nie można wykluczyć, że gdyby nie wymogi prawne, organ wydałby wcześniej decyzję w sprawie. Jednak wypełnienie niezbędnych wymogów w odniesieniu do wydania przez RDOŚ warunków realizacji przedsięwzięcia wymagały odniesienia się do nich przez organ, co niewątpliwie miało wpływ na czas rozpatrywania sprawy.
W świetle przedstawionych okoliczności sprawy Sąd uznał, że organowi nie można postawić uzasadnionych zarzutów jakie formułują skarżący.
Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.