II SAB/Lu 88/21

II SAB/Lu 88/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 267/22 - Wyrok NSA z 2024-02-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt4; art. 120; art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a; par. 2;  art. 200; art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 pkt 3, 4 i 5; art.3 ust. 1 pkt 1; art. 6 ust.1 pkt 2 lit.d, pkt 3 lit.b; art. 13 ust. 1; art. 16 ust. 1;  art. 5; art. 17 ust. 1;
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 63 par. 1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 346
art. 17 ust.1
Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2021 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w L. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w L. Sp. z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w L. Sp. z o.o. do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w L. Sp. z o.o. dopuściło się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 23 marca 2021 r., o udostępnienie informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w L. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz Fundacji [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 lipca 2021 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także jako "skarżąca" lub "Fundacja") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność M. – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej także jako "organ" lub "M. -[...]") w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W treści skargi Fundacja zwróciła się o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 23 marca 2021 r. wysłała do M. -[...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Kto w spółce zajmuje się promocją komunikacji publicznej? Ile to osób, jakie są nazwy ich stanowisk pracy? Komu podlegają?
2. Jaki jest budżet spółki na promocję komunikacji miejskiej na rok 2021? Ile wynosił budżet na rok 2020?
3. Jakie działania promujące komunikacje miejską zaplanowano na 2021 rok?
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. wskazał, że informacje objęte pytaniami zawartymi w punktach 1. i 3. wniosku, nie stanowią informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do pytania zawartego w punkcie 2. wniosku M. -[...] stwierdziło, że dotyczy ono informacji publicznej przetworzonej. W konsekwencji organ uznał, że w tym zakresie konieczne jest wszczęcie postepowania administracyjnego i uzupełnienie przez wnioskodawcę braku formalnego wniosku. W dniu 9 kwietnia 2021 r. Fundacja wykonała ten obowiązek, przesyłając do organu pocztą elektroniczną wniosek opatrzony podpisem elektronicznym. Wobec braku dalszych działań po stronie organu, skarżąca w piśmie z dnia 15 lipca 2021 r. wezwała M. -[...] do wydania decyzji w sprawie. Pomimo wezwania organ w dalszym ciągu nie podjął żadnych działań, co – w ocenie skarżącej – wskazuje na jego bezczynność. Skarżąca stwierdziła, że opisana postawa M. -[...] świadczy o lekceważącym traktowaniu przepisów i przemawia za stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa w niniejszej sprawie.
W ocenie skarżącej, pytania 1 i 3 skierowane do M. -[...], stanowią informację publiczną.
Wskazując natomiast na art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca podniosła, że przesłanką za zasądzeniem sumy pieniężnej jest rażące naruszenie przepisów oraz brak udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie. Konieczność wysłania ponaglenia, a następnie złożenia skargi wymagała od skarżącej dodatkowych nakładów pracy i dodatkowych kosztów. Koszty te mogą i powinny być uwzględnione i zrekompensowane przez organ.
Skarżąca wskazała także, że sprawa powinna być rozpoznana bez zbędnej zwłoki, jednak z uwagi na to, że do jej rozstrzygnięcia dojdzie w terminie kilku lub kilkunastu miesięcy, skarżąca poniesie realne szkody z tego tytułu. Końcowo, skarżąca stwierdziła, że Sąd może tą szkodę wynagrodzić w formie sumy, której domaga się skarżąca.
W odpowiedzi na skargę M. -[...] wniosło o oddalenie skargi w całości i obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Organ wskazał, że nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, jak również faktu, że nie rozpoznał wniosku skarżącej z dnia 23 marca 2021 r., w zakresie pytań dotyczących promocji komunikacji miejskiej. W ocenie organu, nie pozostaje on jednak w bezczynności. Argumentując swoje stanowisko, organ wskazał, że do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawa ta odsyła w art. 16 w odniesieniu tylko do decyzji administracyjnych. Stąd też we wszystkich przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ zobowiązany decyzji, bezwzględnie należy wymagać własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego).
Powołując się na art. 63 § 1 K.p.a., organ stwierdził, że w jego ocenie żądanie przesłane w dniu 9 kwietnia 2021 r. do skarżącej, wprawdzie podpisane za pomocą profilu zaufanego (podpis zaufany), nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami K.p.a., a w konsekwencji nie obliguje M. do wydania decyzji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie d informacji publicznej, do której z mocy art. 16 ust. 2 tej ustawy zastosowanie mają przepisy K.p.a. Dodatkowo, organ podniósł, że nie jest podmiotem objętym zakresem podmiotowym ustawy z dnia 17 lutego 2005r., o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a tym samym do udostępnienia elektronicznej skrzynki podawczej w rozumieniu tej ustawy.
Mając powyższe na uwadze, organ pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wskazać należy, że korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga w zasadniczej części zasługuje na uwzględnienie. M. – [...] Sp. z o.o. w L. pozostaje bowiem bezczynne w sprawie wniosku Fundacji [...] z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej jako: "u.d.i.p."). Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązek ten ciąży w szczególności (m.in.) na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej.
Jak wynika z załączonej do akt sprawy informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców KRS (k. 9-17), właścicielem całości udziałów M. -[...] jest Gmina L.. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznych. Za uznaniem, że M. -[...] należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, dodatkowo przemawia przedmiot działalności tej Spółki. Jest ona bowiem jednym z głównych wykonawców transportu publicznego (miejskiego i podmiejskiego) na terenie L.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast przekonanie, że funkcjonowanie podmiotów, które zajmują się wykonywaniem transportu publicznego, jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. W wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uznanie regularnego przewozu w ramach publicznego transportu zbiorowego za zadanie publiczne wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1327 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. W świetle zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 1668) transport zbiorowy mieści się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim.
Wobec powyższych okoliczności nie może budzić żadnych wątpliwości, że M. -[...] należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i tym samym ciążył na niej obowiązek załatwienia wniosku skarżącej Fundacji zgodnie z przepisami tej ustawy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotowy wniosek składał się z trzech punktów, które nie zostały przez organ załatwione w taki sam sposób. W zakresie pytań zawartych w punktach 1. i 3. wniosku, organ w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. poinformował Fundację, że informacje nimi objęte nie stanowią informacji publicznej. Z kolei odnosząc się do informacji objętych punktem 2. wniosku organ wprawdzie nie zakwestionował ich publicznego charakteru, jednakowoż jednocześnie informacje te zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i z tego względu, działając w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a nadto wskazał na konieczność wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji przetworzonej – zgodnie z warunkiem określonym w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uznając w dalszym toku postepowania, że Fundacja, mimo upływu zakreślonego terminu, nie wykonała w sposób prawidłowy wezwania do usunięcia braku formalnego wniosku, organ – jak wynika z odpowiedzi na skargę – punkt 2. przedmiotowego wniosku pozostawił bez rozpoznania.
W kontekście sposobu załatwienia przez organ punktów 1. i 3. przedmiotowego wniosku podkreślić trzeba, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji zachodzi nie tylko wtedy, gdy podmiot taki nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. Jeżeli bowiem podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, wówczas ogranicza się jedynie do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnienie informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).
W związku z powyższym, skoro w niniejszej sprawie organ odpowiadając na punkty 1. i 3. wniosku stwierdził, że żądane w tym zakresie informacje nie spełniają kryteriów informacji publicznej, nie przesądza to o braku bezczynności organu w tym zakresie, ocena tego zarzutu sprowadza się bowiem do konieczności zweryfikowania kwalifikacji żądanych informacji przyjętej przez organ. Stanowisko organu w tym zakresie jest natomiast pozbawione racji. Nie można bowiem uznać – tak jak twierdzi organ, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej sprowadzający się do pytań: "Kto w spółce zajmuje się promocją komunikacji publicznej? Ile to osób, jakie są nazwy ich stanowisk pracy. Komu podlegają?" oraz "Jakie działania promujące komunikację miejską zaplanowano na 2021 r.?" nie stanowi informacji publicznej.
Sąd stoi na stanowisku, że w kwestii kwalifikacji żądanych informacji o osobach zatrudnionych w M. L. – będącym, raz jeszcze podkreślmy, podmiotem reprezentującym jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne i dysponują majątkiem publicznym – należy uznać, że są to informacje publiczne. Takie samo stanowisko Sąd zajmuje w kwestii wskazania przez organ działań promujących komunikację publiczną, zaplanowanych na 2021r. Taka kwalifikacja znajduje oparcie w treści zamieszczonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicji legalnej "informacji publicznej", przez którą zgodnie z tym przepisem należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie takich informacji zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o trybie działania władzy tych podmiotów, w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (pkt 3 lit. b). W ocenie Sądu to właśnie w tych przepisach należy upatrywać prawnej podstawy do żądania informacji objętych wnioskiem skarżącej z 23 marca 2021 r. Zarówno ilość zatrudnionych osób z podaniem ich stanowisk jak również wskazanie działań promujących komunikację miejską, nieodzownie łączy się poniesieniem wydatków z budżetu skarżącej.
Mając zatem na uwadze, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063), niewątpliwie należy uznać, że wniosek skarżącej w pkt 1 i 3 stanowi informację publiczną.
Nie sposób odmówić racji stanowisku M. -[...], że publiczny charakter informacji objętych punktem 2. wniosku nie przesądzał z góry o obowiązku ich udostępnienia. W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zasadą jest wprawdzie, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ustawa ta w art. 16 przewiduje jednak również możliwość załatwienia wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wydania takiej decyzji określa przede wszystkim art. 5 u.d.i.p., w którym ustawodawca wskazał ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna zapaść również w sytuacji, w której przedmiotem żądania wnioskodawcy jest informacja publiczna przetworzona, jednak brak jest szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za jej udostępnieniem (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Co istotne, w razie uznania, że w danej sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji w tym przedmiocie obowiązane są z mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p., w tym podmioty objęte dyspozycją ust. 1 pkt 5 tego unormowania, do których – jak wskazano wyżej – należy M. -[...]. Zaznaczyć przy tym należy, że pomimo, iż art. 17 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza odpowiednie (a nie bezpośrednie) stosowanie art. 16 do podmiotów takich jak ww. Spółka, w orzecznictwie przyjmuje się, że istotą tego przepisu nie jest "poluzowanie" rygorów w stosunku do podmiotów niebędących organami władzy publicznej, a przeciwnie - jednoznaczne wskazanie, że również te podmioty zobowiązane są, w przypadkach określonych ustawą, do wydawania decyzji administracyjnych zgodnych z wymogami k.p.a. Sformalizowanie odmowy udzielenia informacji publicznej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej musi być traktowane nie inaczej, jak gwarancja ochrony dla podmiotów wykonujących prawo do informacji publicznej, dająca możliwość zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego na drodze administracyjnej lub sądowoadministracyjnej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 478/19, LEX nr 2973900).
Przedstawiona wyżej specyfika postępowania wszczynanego wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej prowadzi do uznania, że wniosek taki w istocie może zainicjować dwa postępowania o różnym charakterze.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 (LEX nr 2463070), pierwszy rodzaj postępowania polega na udzieleniu informacji lub poinformowaniu wnioskodawcy, że podmiot, do którego się zwrócił, nie posiada żądanej informacji albo żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - co następuje w drodze czynności materialno-technicznej, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego ogólnego.
Z kolei w sytuacji, w której podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ewentualnie o umorzeniu postępowania - art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wówczas w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Literalne brzmienie art. 16 ust. 1 o dostępie do informacji publicznej, w którym jest mowa o stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do "decyzji, o których mowa w ust. 1" mogłoby uzasadniać wniosek o ograniczonym zakresie odesłania zawartego art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie w odniesieniu do wydawanej w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji.
W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się w tym przedmiocie stanowisko odmienne, oparte na stwierdzeniu, że skoro z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to powyższe oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc również do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Rozwiązanie takie - według Naczelnego Sądu Administracyjnego - posiada charakter gwarancyjny dla wnioskodawcy, ponieważ w ten sposób jest wobec niego zastosowany tryb postępowania określony dokładanie w k.p.a., dzięki czemu są chronione jego prawa, a samo postępowanie jest prowadzone z uwzględnieniem przepisów rozdziału 2 działu I k.p.a., statuującego zasady ogólne postępowania administracyjnego, co stanowi gwarancję jego rzetelności. Art. 63 § 3 i 3a k.p.a. określając wymagania formalne wniosku, bezwzględnie natomiast zalicza do nich obowiązek podpisania wniosku: własnoręcznie - jeżeli został wniesiony pisemnie lub ustnie do protokołu lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym – jeżeli został wniesiony w formie dokumentu elektronicznego.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku
z dnia 10 stycznia 2018 r., podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak zatem we wszystkich tych przypadkach, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagany będzie własnoręczny podpis wnioskodawcy lub podpis elektroniczny na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a.
Mając na uwadze, że oceny takie zostały wyrażone w szeregu najnowszych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko takie należało uznać za obowiązujące także i w niniejszej sprawie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że jeżeli M. -[...] zakwalifikowało informacje żądane w punkcie 2. wniosku jako informacje publiczną przetworzoną, winno w pierwszej kolejności wezwać wnioskodawcę do przedstawienia okoliczności świadczących o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji. Dopiero ewentualne niewykazanie przez wnioskodawcę istnienia tej przesłanki w wyznaczonym terminie, mogłoby natomiast uzasadniać ukierunkowanie postępowania w tej części w stronę zmierzającą do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Przed zakończeniem etapu weryfikacji przesłanki szczególnego interesu prawnego uznanie przez organ, iż w sprawie zachodzić będą podstawy do wydania takiej decyzji, było zatem przedwczesne. W konsekwencji przedwczesne było również wezwanie Fundacji do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie już w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r., tj. równolegle z wezwaniem do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że przekonanie organu, jakoby skarżąca Fundacja nie wykonała prawidłowo wezwania do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie, pozbawione jest podstaw.
Analiza akt sprawy potwierdza prawdziwość twierdzenia skarżącej Fundacji, iż brak formalny wniosku z dnia 23 marca 2021 r. został przez nią usunięty w dniu 9 kwietnia 2021 r. Wówczas bowiem Fundacja przesłała do M. -[...] drogą elektroniczną pismo opatrzone podpisem zaufanym Prezesa Fundacji K. J., w którego treści powtórzono przedmiotowy wniosek. Nie sposób natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, jakoby uzupełnienie przez Fundację w powyższy sposób braku formalnego wniosku nie było skuteczne, albowiem nie nastąpiło za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 346 ze zm.). Należy ponownie zauważyć, że zgodnie art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (do których należy ww. Spółka), o odmowie udostępnienia informacji, przepisy art. 16 (w tym zawarte w nich odesłanie do k.p.a.) stosuje się odpowiednio (a nie wprost). O ile odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji wydawanych przez takie podmioty nie oznacza – jak podkreślono wyżej – "poluzowania" wymogów formalnych odnoszących się do samej decyzji, o tyle nie może ono pomijać określonych różnic w funkcjonowaniu takich podmiotów oraz organów władzy publicznej. Wprawdzie art. 64 § 1 k.p.a. przewiduje, że wniosek (podanie) w formie dokumentu elektronicznego składa się przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, jednak z oczywistych względów przepis ten nie może mieć wprost zastosowania w odniesieniu do podmiotów, które nie są objęte tą ustawą i w konsekwencji nie posiadają elektronicznej skrzynki podawczej utworzonej na jej podstawie. Wyjaśnić należy, że podmiotami publicznymi zobowiązanymi do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, są podmioty realizujące zadania publiczne. Katalog tych podmiotów ustawodawca określił w art. 2 ust. 1 ww. ustawy. M. -[...] pomimo że realizuje zadania publiczne, nie mieści się jednak w katalogu tych podmiotów, albowiem mocą ust. 3 ww. artykułu katalog ten nie obejmuje (m.in.) spółek handlowych. Tym samym M. [...] nie jest zobowiązane do posiadania elektronicznej skrzynki podawczej, przez co uzupełnienie przez skarżącą Fundację braku formalnego wniosku, złożonego w formie dokumentu elektronicznego, za pośrednictwem takiej skrzynki nie było możliwe. W tej sytuacji, wobec odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. względem decyzji odmownej, do podjęcia której zmierzał organ, uznać należy, że usunięcie braku formalnego wniosku złożonego w formie dokumentu elektronicznego poprzez przesłanie ów wniosku, opatrzonego – stosownie do art. 64 § 3a k.p.a. – podpisem zaufanym osoby upoważnionej do reprezentowania Fundacji, na oficjalny adres poczty elektronicznej M. -[...], uznać należało za skuteczne. (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Lu 52/20, CBOSA).
Oznacza to, że od tego dnia rozpoczął bieg czternastodniowy termin (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), z zachowaniem którego Spółka - odmawiając udostępnienie informacji publicznej objętej punktem 2. wniosku - winna wydać decyzję w tym przedmiocie. Pozostawiając natomiast wniosek w tej części bez rozpoznania pomimo skutecznego usunięcia jego braku formalnego, organ popadł zatem w bezczynność.
Podsumowując całość rozważań odnośnie sposobu załatwienia przez M. -[...] wniosku Fundacji z dnia 23 marca 2021 r., stwierdzić należy, że w zakresie żądania wyrażonego w pkt 1 i 3 przedmiotowego wniosku organ dopuścił się bezczynności wskutek błędnego uznania, że informacje objęte tym żądaniem nie stanowią informacji publicznej. Bezczynność M. L. w zakresie załatwienia żądania wyrażonego w pkt 2. wynika natomiast z bezzasadnego pozostawienia wniosku w tej części bez rozpoznania, pomimo skutecznego usunięcia przez wnioskodawcę braku formalnego wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1p.p.s.a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynikało z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, których wykładnia i stosowanie nie są w pełni jednoznaczne. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa (pkt III wyroku).
Odnosząc się natomiast do zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu IV wyroku, należy zauważyć, że skarżąca – mimo wykazania, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności – nie przedstawiła okoliczności uzasadniających przyznanie jej żądanej sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności (przewlekłości) organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17 – dostępne w CBOSA). Jednocześnie, pomimo że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, LEX nr 2491606).
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się przyznania od organu sumy pieniężnej w określonej wysokości 500 zł, jako iście symbolicznej w porównaniu do poniesionej przez nią szkody, w postaci poniesienia kosztów wynikających z wykonania dodatkowej pracy, jaką było wysłanie ponaglenia i złożenia skargi. Sąd mając na względzie, że organ co prawda dopuścił się bezczynności, jednak z uwagi na brak znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu organu, nie znalazł podstaw przyznania skarżącej sumy pieniężnej.
Odnosząc się do poszczególnych kosztów wyszczególnionych przez skarżącą, Sąd wskazuje, że: po pierwsze wniesione ponaglenie nie podlega żadnym opłatom administracyjnym, po drugie koszt poniesiony przez skarżącą w związku ze złożeniem skargi do Sądu, został jej zasądzony w wyroku, po trzecie zaś wniesienie ww. pism, jak również cała korespondencja zarówno z organem jak i Sądem odbywała się drogą elektroniczną, co również wpływa na minimalizację kosztów w tym zakresie. Z powyższego wynika zatem, że koszty na jakie wskazuje skarżąca nie były relewantnie wysokie. Nie sposób zatem uznać, że skarżąca, wskutek bezczynności organu, doznała szkody w postaci poniesienia kosztów, które winny zostać zrekompensowane sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie Sad oddalił skargę (pkt V sentencji wyroku)
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 złotych.
Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji.
Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obowiązkiem organu będzie załatwienie wniosku skarżącej w objętym skargą zakresie. Stosownie do oceny wniosku i analizy wszystkich okoliczności sprawy organ będzie miał obowiązek udostępnić żądaną informację lub wydać decyzję odmowną w terminie wskazanym powyżej.