II SAB/LU 81/22

II SAB/Lu 81/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 477/23 - Wyrok NSA z 2024-03-13
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 12, art,15, art.9, art. 66, art. 79, art. 31, art. 33, art. 21, art. 16, art. 128, art. 14 ust.3, art. 72 ust. 6a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1  art. 6
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 89 poz 970
art.1
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ratyfikacji Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie  do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska
Dz.U. 2003 nr 78 poz 706
art. 4, art. 6
Konwencja sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz  dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska,
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku I. zobowiązuje Prezydenta Miasta Lublin do załatwienia wniosku F. L. z dnia [...] czerwca 2022r. o udostępnienie informacji o środowisku w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny; IV. zasądza od Prezydenta Miasta Lublin na rzecz F. L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 21 czerwca 2022r. F. W. reprezentowana przez K. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Lublin w sprawie jej wniosku z 14 czerwca 2022r. o udostępnienie raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie E. Z. przy ul. [...] w Lublinie, domagając się: zobowiązania organu do udostępnienia informacji, stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej grzywny i zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu K. K. wyjaśnił, że plany budowy elektrowni zostały ogłoszone w dniu 10 czerwca 2022r., a przedstawiciele inwestora w dniu złożenia wniosku o udostępnienie raportu tj. 14 czerwca 2022r. posiadali potwierdzenie wpłynięcia tego raportu do Urzędu Miasta L.. W świetle ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022r., poz.1029 ze zm.), dalej jako "u.i.o.ś." sporny raport powinien być udostępniony niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten upłynął w dniu 17 czerwca 2022r., zaś w piśmie z 21 czerwca 2022r. organ wyjaśnił, że nie może udostępnić raportu, gdyż postępowanie będzie toczyć się z udziałem społeczeństwa, co wyklucza dostęp do informacji przewidziany w Dziale II u.i.o.ś.
Fundacja nie podziela tego stanowiska, podnosi, że podstawą udostępnienia raportu jest art. 12 u.i.o.ś. i nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o odmowie jego udostępnienia, o których mowa w art. 16 u.i.o.ś. Możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej (art. 79 u.i.o.ś.) – jej zdaniem - nie wyklucza możliwości ubiegania się o udostępnienie informacji o środowisku – organ wielokrotnie już udostępniał treść raportów oddziaływania na środowisko przed, w trakcie i po procedurze udziału społeczeństwa. Jego aktualne stanowisko jest niekonsekwentne i nosi znamiona rażącego naruszenia prawa.
W związku z tym Fundacja wniosła o "szczególny tryb potraktowania organu i wyjątkowo surową grzywnę", podniosła, że "maksymalne stawki grzywien są de facto śmiesznie małe. Proporcjonalność grzywny winna się wyrażać nie wyłącznie w stosunku jej wysokości do maksymalnej stawki, ale głównie w jej wysokości do realiów rynkowych".
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublin, reprezentowany przez radcę prawnego Z. D. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie o oddalenie.
Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że wnioskodawcą nie była Fundacja, lecz K. K.. To on był nadawcą i autorem wniosku: K. K. zam. w L. przy ul. [...] (adres e-mail: [...]). Dokument został podpisany podpisem zaufanym przez K. K.. Wnioskodawca wniósł o przesłanie danych na adres: [...].org lub udostępnienie na serwerze. Dodatkowo określił sposób udostępnienia informacji jako odpowiedź na konto ePUAP. Organ udzielił więc odpowiedzi K. K. w dniu 21 czerwca 2022 r. na jego adres. K. K. we wniosku nie wskazał, że działa w imieniu i na rzecz Fundacji [...] i nie wynikało to z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. K. K. nie ujawnił swojego pełnomocnictwa, co w świetle poglądów doktryny oznaczało - zdaniem organu- że faktycznie wniosek pochodził od niego, a nie od Fundacji. W konsekwencji tylko on mógł wnieść skargę na bezczynność, stosownie do art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz.329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Tylko on bowiem posiada w tym interes prawny, a nie F. W., która nie złożyła spornego wniosku i nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym tego wniosku. "Skargę może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową (legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują w takim wypadku możliwości konwalidacji skargi". (tak postanowienie NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2376/11).
Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Prezydent Miasta Lublin podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 21 czerwca 2022r., że dostęp do spornego raportu odbywa się w ramach procedury określonej w art. 79 ust 1 u.i.o.ś., a więc z udziałem społeczeństwa. Raport został złożony do organu jako załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy E. Z. przy ul. [...] w Lublinie (data wpływu wniosku: 10 czerwca 2022r.). Wniosek nie spełniał wymagań formalnych, dlatego w dniu 15 czerwca 2022r. wezwano inwestora do jego uzupełnienia, zaś organ wówczas był na etapie ustalania stron postępowania. W dniu 21 czerwca 2022r. wpłynął do organu wniosek K. K., reprezentującego F. W., zgłaszający chęć uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony. Dnia 29 czerwca 2022r. przekazano Fundacji [...] pismo informujące o dopuszczeniu jej do udziału w tym postępowaniu oraz poinformowano ją o prawie składania wniosków i dowodów oraz przeglądania akt sprawy.
Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. ze względu na charakter przedsięwzięcia, przed wydaniem decyzji środowiskowej zostanie przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko, w ramach której zostaną podane do publicznej wiadomości informacje o możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy (m.in. z raportem oddziaływania na środowisko).
Zdaniem Prezydenta Miasta Lublin, udział społeczeństwa, który co do zasady został skonkretyzowany w Dziale III u.i.o.ś. polega nie tylko na prawie składania wniosków, czy uwag lub uczestniczenia w rozprawie otwartej dla społeczeństwa, lecz obejmuje również uprawnienia informacyjne, tj. prawo zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy w miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu (art. 33 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś.). W przepisie tym mowa o podaniu do publicznej wiadomości informacji o "możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy", którą jest m.in. raport stanowiący załącznik wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (art. 74 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś.). Zdaniem Prezydenta, w przepisie art. 33 ust. 1 u.i.o.ś. określono precyzyjnie to, od jakiego momentu materializuje się uprawnienie społeczeństwa do zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy – jest to moment podania przez organ do publicznej wiadomości o możliwości zapoznaniu się z dokumentacją, który następuje (dopiero) przed wydaniem i zmianą decyzji; ponadto przepis ten przesądza o miejscu zapoznania się z powyższą dokumentacją - ma się to odbywać do wglądu w miejscu wskazanym przez organ (a zatem nie w sposób wskazany we wniosku o udostępnienie informacji). Zdaniem Prezydenta Miasta Lublin wskazane w Dziale III – Udział społeczeństwa w ochronie środowiska regulacje są nie do pogodzenia z przepisami zawartymi w Dziale II - Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, dotyczącymi udostępniania informacji o środowisku na pisemny wniosek, w formie i w miejscu wskazanym we wniosku. Zdaniem Prezydenta, przepisy Działu III są przepisami lex specialis w stosunku do przepisów Działu II, a więc jeśli aktualnie prowadzone jest postępowanie z udziałem społeczeństwa to informacje o środowisku mogą być udostępniane na zasadach określonych w tych przepisach (w miejscu i w określonych ramach czasowych, zależnie od etapu tego postępowania).
Za takim stanowiskiem przemawia – zdaniem Prezydenta - przepis art. 31 u.i.o.ś. ("Do prowadzenia postępowań wymagających udziału społeczeństwa przepisy art. 16-20 stosuje się odpowiednio"), z którego - jego zdaniem - wynika, że w przypadku informacji o środowisku objętych zakresem postępowania toczącego się z udziałem społeczeństwa i w trakcie tego postępowania przepisy dotyczące udostępniania informacji o środowisku określone w Dziale II u.i.o.ś. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym przez ustawodawcę, a więc wyłącznie (i odpowiednio) przepisy pozwalające na odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji. A contrario należy - zdaniem Prezydenta Miasta Lublin - przyjąć, że pozostałe przepisy Działu II, zwłaszcza w zakresie art. 12-15 u.i.o.ś., nie znajdują zastosowania w przypadku dostępu do informacji o środowisku, które składają się na niezbędną dokumentację sprawy, o której mowa w art. 33 ust. 2 u.i.o.ś. gromadzoną w trakcie postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa. Prezydent podkreślił, że choć zasadą jest udzielanie informacji o stanie i ochronie środowiska na wniosek podmiotu zainteresowanego, bez konieczności prowadzenia postępowania, w którym określona informacja jest wytwarzana, to w przypadku udziału społeczeństwa w określonych kategoriach spraw, informacje będą udostępniane właśnie w ramach prowadzonego postępowania (tak: Gruszecki Krzysztof, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, opublikowano: LEX/el. 2020).
Wobec powyższego, w niniejszej sprawie należało zastosować regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali, gdyż zarówno przepisy Działu II. Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, jak i Działu III. Udział społeczeństwa w ochronie środowiska odnoszą się do dostępu do informacji o środowisku, tj. do raportu oddziaływania na środowisko. Jednak przepisy Działu II. mają charakter bardziej ogólny, nie uwzględniają bowiem faktu prowadzenia postępowania, w którym określona informacja jest wytwarzana oraz jego etapowania. Natomiast przepisy Działu III. precyzyjnie wskazują moment udostępnienia informacji o środowisku oraz określają sposób jej udostępnienia z uwzględnieniem etapu postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa oraz charakterystyki tego postępowania i jego celów. "Udział społeczeństwa w ochronie środowiska, gdyż tak zatytułowany jest dział III ustawy, jest konsekwencją przyznanego powszechnie prawa do informacji o środowisku i jego ochronie. Informacja sama w sobie, poza oczywiście funkcją informacyjną, nie ma żadnego znaczenia. Znaczenia takiego nabiera dopiero wtedy, gdy może być wykorzystana w określonym postępowaniu. Ponadto, zakres podmiotowy prawa do udziału w ochronie środowiska został określony szeroko. Prawodawca wskazuje, że "każdy" ma prawo składania uwag i wniosków. Ten szeroki zakres podmiotowy jest konsekwencją równie szerokiego zakresu podmiotowego prawa do informacji. Na tej płaszczyźnie te dwa prawa pokrywają się ze sobą, co należy uznać za prawidłowe rozwiązanie" (tak: Rakoczy B., Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz; opublikowano: LexisNexis 2010).
Prezydent Miasta Lublin wskazał również na przepisy art. 6 Konwencji ONZ z dnia 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r., Nr 78, poz. 706), dalej jako "Konwencja". Podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 2 Konwencji, społeczność będzie poinformowana (m.in. o planowanym przedsięwzięciu i treści wniosku, czy też o miejscu, gdzie informacje są wyłożone do wglądu), odpowiednio bądź poprzez publiczne ogłoszenie, bądź indywidualnie, na wczesnym etapie procedury podejmowania decyzji w sprawach dotyczących środowiska, i w sposób właściwy, terminowy i skuteczny (...), zaś procedury umożliwiające udział społeczeństwa zawierać będą rozsądne ramy czasowe dla różnych etapów, które zapewnią dostateczny okres czasu na poinformowanie społeczeństwa i na przygotowanie się i efektywne uczestniczenie przez społeczeństwo w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska". Przepis ten nakłada na państwa członkowskie obowiązek zobowiązania "właściwych władz publicznych do udostępnienia zainteresowanej społeczności wglądu, na wniosek, jeśli tak przewiduje prawo krajowe, bezpłatnie i natychmiast, jak tylko staną się dostępne, do wszystkich informacji, istotnych dla procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w niniejszym artykule, a które są dostępne w trakcie procedury dotyczącej udziału społeczeństwa", m.in. "zgodnie z krajowym ustawodawstwem ważniejsze raporty i opinie, będące w posiadaniu władzy publicznej w momencie, gdy zgodnie z ustępem 2 zainteresowana społeczność powinna być poinformowana".
W świetle powyższego zdaniem Prezydenta Miasta Lublin zarzuty skarżącej Fundacji nie są uzasadnione.
Dodatkowo Prezydent przytoczył stanowisko WSA w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 28 marca 2011r., sygn. akt IV SAB/GI 57/10 dotyczące relacji przepisów innej procedury wymagającej udziału społeczeństwa (tj. uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i ogólnych przepisów dostępu do informacji publicznej. Sąd ten stwierdził, że skoro w świetle art. 17 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym udostępnienie projektu planu odbywa się w trakcie określonej procedury, to unormowania związane z udostępnieniem tego projektu są regulacjami szczególnymi w stosunku do unormowań zamieszczonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga nie podlega odrzuceniu, czego domagał się Prezydent Miasta Lublin. Wniosek z dnia 14 czerwca 2022r. został wprawdzie podpisany przez K. K., ale we wniosku wyraźnie zażądano, by informacja została przesłana na adres mailowy F. W.. K. K. jest prezesem tej Fundacji, uprawnionym do jej samodzielnej reprezentacji (co wynika ze statutu), a zatem do złożenia spornego wniosku w jej imieniu nie musiał załączać upoważnienia. W tym przypadku prawo do informacji o środowisku skupiło się faktycznie w jednej osobie - K. K., który mógł ubiegać się o sporną informację i uzyskać ją jako osoba fizyczna, bądź (i) jako osoba prawna - F. W.. Wskazanie jako adresu doręczenia informacji - adresu Fundacji jest wystarczające do przyjęcia, że wniosek pochodził od Fundacji, a nie od K. K. jako osoby fizycznej. Skoro więc nie kwestionuje on, że sporny wniosek pochodził od Fundacji, a nie od niego jako osoby fizycznej, to mógł wnieść skutecznie skargę na bezczynność organu w przedmiocie tego wniosku tylko w imieniu Fundacji [...] która w tej sytuacji jest do tego wyłącznie legitymowana.
Skarga podlegała zatem merytorycznemu rozpatrzeniu.
Przedmiotem wniosku skarżącej z 14 czerwca 2022r. było żądanie udostępnienia raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie E. Z. przy ul. [...] w L..
Wniosek został złożony na podstawie art. 12 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem - informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek o udostępnienie informacji.
Nie jest kwestionowane przez strony, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawiera "informacje o środowisku" w rozumieniu art. 9 u.i.o.ś. – wynika to z porównania treści tego przepisu z przepisem art. 66 ust. 1 u.i.o.ś., który określa treść raportu. W świetle art.9 u.i.o.ś. "informacje o środowisku" to informacje dotyczące nie tylko stanu środowiska (jego elementów), ale także dotyczące emisji, środków czy działań (w tym także analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach tych środków i działań), które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, oraz informacje o oddziaływaniu środowiska (jego elementów) oraz emisji i zanieczyszczeń w środowisku na stan zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi (...). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zawiera te informacje. Z przepisu art. 66 ust.1 u.i.o.ś. wynika bowiem, że raport powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 u.i.o.ś, tj. umożliwiające ocenę, czy przedsięwzięcie będzie miało bezpośredni i pośredni wpływ na: środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, krajobraz, w tym krajobraz kulturowy i na wzajemne oddziaływanie między nimi elementami (...). Następnie przepis art. 66 ust. 1 u.i.o.ś. reguluje bardzo szczegółowo zakres raportu, wskazując, że obejmuje on m.in. opis planowanego przedsięwzięcia, przewidywane rodzaje i ilości emisji, wynikające z fazy realizacji i eksploatacji lub użytkowania planowanego przedsięwzięcia, informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi, opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową, opis wariantów przedsięwzięcia, określenie i porównanie przewidywanego oddziaływania tych wariantów na środowisko, opis przewidywanych znaczących oddziaływań przedsięwzięcia, opis przewidywanych działań mających na celu unikanie, zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko.
Należy więc uznać, że raport mieści się w pojęciu "informacji o środowisku", podlegającej udostępnieniu w trybie art. 12 u.i.o.ś.
Prezydent Miasta Lublin stoi natomiast na stanowisku, że w niniejszej sprawie raport udostępniany jest wyłącznie na podstawie przepisów Działu III. u.i.o.ś. o tytule: Udział społeczeństwa w ochronie środowiska. Przepisy tego Działu są - zdaniem Prezydenta - przepisami lex specialis w stosunku do przepisów Działu II – Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie, gdyż określają "precyzyjnie moment udostępnienia informacji o środowisku oraz określają sposób jej udostępnienia z uwzględnieniem etapu prowadzonego postępowania". W świetle przepisów Działu III. o momencie, sposobie, w tym o miejscu udostępnienia informacji o środowisku decyduje organ, a nie wnioskodawca – zapoznanie się z dokumentacją odbywa się do wglądu w miejscu wskazanym przez organ.
Stanowisko Prezydenta Miasta Lublin jest błędne.
Przede wszystkim należy mieć na uwadze to, że przepisy u.i.o.ś. w aktualnym brzmieniu są wynikiem ratyfikowania przez Polskę za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie z 21 czerwca 2001r. – Konwencji z Aarhus (Dz.U. Nr 89, poz.970). Konwencję tę podpisała także i zatwierdziła Unia Europejska (Decyzją Rady 2005/370/WE z 17 lutego 1998r., Dz.Urz. UE L 124, s.1) w związku z czym Konwencja stała się integralną częścią unijnego porządku prawnego, a jej postanowienia - zgodnie z art. 216 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – wiążą państwa członkowskie. W konsekwencji w ramach unijnego porządku prawnego Trybunał Sprawiedliwości UE jest właściwy do orzekania w trybie pytań prejudycjalnych i do dokonywania wykładni Konwencji (tzw. wyroki wykładnicze). Wyroki takie mogą stanowić podstawę do odmowy zastosowania przez sądy polskie przepisu prawa polskiego jako niezgodnego z prawem unijnym (w zakresie, w jakim prawo to zostało wyłożone w wyrok przez TSUE – zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021r., III OSK 3140/21). Przepisy u.i.o.ś. są wynikiem implementacji Konwencji z Aarhus, co oznacza, że jej przepisy należy wykładać w duchu założeń Konwencji.
Nie można też pominąć, że skutkiem zatwierdzenia przez Wspólnotę Europejską Konwencji w Aarhus jest także Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L.2012. 26.1, zastępująca Dyrektywę Rady z 27 czerwca 1985r. w sprawie w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz.Urz.UE.L.1985.175.40 oraz trzy jej zmiany z 1997r., 2003 r. i 2009r.– Załącznik V, Część A), dalej jako "Dyrektywa o.o.ś.". Postanowienia tych Dyrektyw były sukcesywnie transponowane do u.i.o.ś.
Celem Konwencji w Aarhus jest zapewnienie "odpowiedniej ochrony środowiska" - została ona uznana za "niezbędną dla ludzkiej pomyślności i korzystania z podstawowych praw człowieka, włączając w to prawo do życia jako takiego". "Każda osoba ma więc prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności; ma jednocześnie obowiązek, tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi, ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń".
Gwarancją dochodzenia tego prawa i spełnienia powyższego obowiązku jest – w świetle preambuły Konwencji - zapewnienie "obywatelom dostępu do informacji", "uprawnienia do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji" i "dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących ochrony środowiska". Przepis w art. 3 ust. 9 Konwencji stanowi, że w ramach odpowiednich postanowień Konwencji społeczeństwu przysługuje dostęp do informacji (art.4 - 5), udział w podejmowaniu decyzji (art. 6-8) i dostęp do wymiaru sprawiedliwości (art. 9) Są to tzw. trzy filary, a więc trzy grupy uprawnień, które mają zapewniać realizację celu Konwencji. "Pierwszy z nich dotyczy więc powszechnego dostępu do informacji o środowisku, drugi zapewnia udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych rzutujących na środowisko, trzeci jest "gwarancją nad gwarancjami" i zabezpiecza powyższe, ale zarazem ustanawia kolejne prerogatywy społeczeństwa lub jego kwalifikowanych członków w zakresie ochrony środowiska". (zob. Przybojewska Ilona, Trzeci filar konwencji z Aarhus oraz rola Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus, Opublikowano: EPS 2020/10/22-29, sip.lex).
Konwencja zakłada, że zdrowie, pomyślność i dobro obecnego i przyszłych pokoleń zależy od właściwych postaw społeczeństwa wobec stanu środowiska. Postawy te wymagają "wzrostu społecznej świadomości zagadnień ochrony środowiska" i udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, który "poprawi jakość i wykonanie decyzji". Konwencja wymaga więc wzmocnienia partycypacji społeczeństwa w kształtowaniu środowiska (zakładając "znaczenie odpowiednich ról, jakie indywidualni obywatele, organizacje pozarządowe i sektor prywatny mogą odgrywać w ochronie środowiska") i "promowania edukacji ekologicznej, aby pogłębiać rozumienie zagadnień środowiska i zrównoważonego rozwoju, oraz wzmacniać powszechną wiedzę społeczeństwa o rozstrzygnięciach mających wpływ na środowisko i zrównoważony rozwój oraz udział w ich podejmowaniu". (preambuła). "Każda ze Stron wspiera edukację ekologiczną i wiedzę społeczeństwa w zakresie ochrony środowiska, zwłaszcza o tym, jak w sprawach dotyczących środowiska uzyskiwać dostęp do informacji, uczestniczyć w podejmowaniu decyzji i uzyskiwać dostęp do wymiaru sprawiedliwości" – art. 3 ust. 3.
Zasady udostępniania informacji o środowisku zostały sformułowane w art. 4 – 5 Konwencji – podstawową formą jest udostępnianie informacji na wniosek i zgodnie z tym wnioskiem (ust. 1), "tak szybko, jak tylko to możliwe" (ust.2), zaś odmowa może nastąpić wyłącznie z powodów wskazanych w ust. 3 i 4, przy czym "powody umożliwiające odmowę będę interpretowane w sposób zawężający" (art.4 ust.4). Informacje o środowisku powinny być też udostępniane przez władze publiczne niezależnie od wniosku, w publicznie dostępnych wykazach, rejestrach czy zbiorach danych, prowadzonych w formie elektronicznej, udostępnianych bez opłat – art. 5 Konwencji.
Z kolei udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji - w świetle postanowień Konwencji – obejmuje udział w podejmowaniu decyzji dotyczących konkretnego przedsięwzięcia (art.6), w odniesieniu do planów, programów i wytycznych polityki mających znaczenie dla środowiska (art. 7), a także w przygotowywaniu przepisów wykonawczych lub powszechnie obowiązujących aktów normatywnych (art. 8). Odrębnym zagadnieniem jest dostęp społeczeństwa do wymiaru sprawiedliwości (art. 9 Konwencji – III filar). Udział społeczeństwa w postępowaniach ocenowych, a więc w tych, o których mowa w art. 6 Konwencji, polega na składaniu uwag i zapytań oraz informacji, analiz i opinii oraz na uczestniczeniu w rozprawie publicznej (ust. 6 ust. 2 i 7, szersze uprawnienia procesowe dotyczą stron postępowania i podmiotów na prawach strony). Realizacji tych uprawnień służy obowiązek władz publicznych podjęcia odpowiednich czynności informacyjnych, różnych w zależności od tego, czy dotyczą one "społeczeństwa" (rozumianego jako "jedna lub więcej osób fizycznych lub prawnych oraz, zgodnie z krajowym ustawodawstwem lub praktyką, ich stowarzyszenia, organizacje lub grupy" – art. 2 ust.4), czy "zainteresowanej społeczności" ("części społeczeństwa, która jest lub może być dotknięta skutkami lub ma interes w podejmowanej decyzji dotyczącej środowiska; dla potrzeb niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za posiadające interes w tym zakresie" – art. 2 ust. 5). Od tego zależy to, w jaki sposób (poprzez publiczne ogłoszenie, czy też indywidualnie), a także kiedy (na jakim etapie) zostaną przekazane informacje o toczącym się postępowaniu, jego przedmiocie, organie prowadzącym, o możliwości wzięcia w nim udziału, gdzie można uzyskać stosowne informacje, gdzie są one wyłożone do wglądu, o czasie i miejscu rozprawy publicznej (ust.2). Założeniem Konwencji jest, by "Procedury umożliwiające udział społeczeństwa zawierały rozsądne terminy dla różnych etapów, które zapewniają dostateczny okres czasu na poinformowanie społeczeństwa, zgodnie z postanowieniami ustępu 2, i na przygotowanie się i skuteczne uczestnictwo społeczeństwa w podejmowaniu decyzji w sprawach dotyczących środowiska" i by zapewniony był "udział społeczeństwa na tyle wcześnie, aby wszystkie możliwości były jeszcze dostępne i aby udział społeczeństwa był skuteczny". Postanowienia Konwencji dotyczące zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniach ocenowych zostały uwzględnione w Dyrektywie o.o.ś. (pkt 15-21 preambuły, art. 6).
Z porównania tych dwóch grup uprawnień (dwóch filarów) wynika, że mają one różne funkcje - dostęp do informacji o środowisku ma służyć poszerzaniu świadomości o środowisku i kształtowaniu właściwych wobec środowiska postaw, zaś udział w postępowaniach ocenowych ma na celu konkretną aktywność i zaangażowanie społeczeństwa w ochronę środowiska w postępowaniu dotyczącym konkretnego przedsięwzięcia i skuteczne wpływanie na decyzje władz co do tego przedsięwzięcia: stosownie bowiem do art. 6 ust. 8 – "Każda ze Stron zapewnia, że w decyzjach będą należycie uwzględnione rezultaty uzyskane w wyniku udziału społeczeństwa", podobnie art. 8 i 9 Dyrektywy o.o.ś. – "Wyniki konsultacji oraz informacje zebrane na podstawie art. 5-7 są należycie brane pod uwagę w procedurze zezwolenia na inwestycję"; "Kiedy podjęta zostaje decyzja o udzieleniu lub nieudzieleniu zezwolenia na inwestycję (...) organ podaje do wiadomości "główne przyczyny i okoliczności, na których oparta jest decyzja, w tym informacje dotyczące udziału społeczeństwa; obejmuje to również streszczenie wyników konsultacji oraz informacji zgromadzonych na mocy art. 5-7 oraz sposobu ich uwzględnienia lub wykorzystania". To w efekcie aktywnego udziału społeczwsnstwa ma być podjęta właściwa - z punktu widzenia ochrony środowiska - decyzja dotycząca planowanych przedsięwzięć (dokumentów, programów, strategii, przepisów etc.)
Należy podkreślić, że założeniem Konwencji jest jak najswobodniejszy dostęp do informacji o środowisku, jak największy udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji i najszerszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 5: "Postanowienia niniejszej Konwencji nie naruszają prawa Strony do utrzymania lub wprowadzenia środków przewidujących, w sprawach dotyczących środowiska, swobodniejszy dostęp do informacji, zwiększony udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz szerszy dostęp do wymiaru sprawiedliwości, niż jest to wymagane w niniejszej Konwencji", zaś dostęp do informacji o środowisku i udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji mają być "urzeczywistnione" (art. 3 ust. 2, art. 5 ust.2). Zasady te należy uwzględniać przy wykładni przepisów u.i.o.ś.
Aktualnie obowiązujące przepisy tej ustawy (u.i.o.ś.), które jak wyżej wyjaśniono, są wynikiem transpozycji postanowień Konwencji i Dyrektywy o.o.ś., również regulują odrębnie: 1) zasady i tryb postępowania w sprawach: a) udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (dział II – art. 8-28 u.i.o.ś.), b) ocen oddziaływania na środowisko (dział IV i V – art. 59-103) c) transgranicznego oddziaływania na środowisko (dział VI) oraz 2) zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska (dział III – art. 29-45).
Podobnie więc określają zasady dostępu do informacji oraz regulują udział społeczeństwa oraz zainteresowanej społeczności w postępowaniach, w których konieczne jest dokonanie przez organ oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (w postępowaniach ocenowych).
Stosownie do przytoczonego już na wstępie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., na podstawie którego skarżąca Fundacja domagała się od Prezydenta Miasta Lublin udostępnienia raportu oddziaływania na środowisko - informacja o środowisku i jego ochronie, z wyłączeniem informacji udostępnionej w bazie danych, o której mowa w art. 128 ust. 1, jest udostępniana na pisemny wniosek. Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie następuje w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust.1), chyba że środki techniczne, którymi dysponują władze publiczne, na to nie pozwalają. W takim wypadku władze publiczne powiadamiają pisemnie podmiot żądający informacji w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazują, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona. Jeżeli zaś w terminie 14 dni od dnia otrzymania powiadomienia, podmiot żądający informacji nie poinformuje o wyborze sposobu lub formy udostępnienia spośród wskazanych w powiadomieniu, władze publiczne wydają decyzję o odmowie udostępnienia informacji (art.15). Przepisy art. 16-20 u.i.o.ś. określają przesłanki i tryb odmowy udostępniania informacji o środowisku. Z kolei przepisy art. 21- 25 u.i.o.ś. dotyczą obowiązku prowadzenia przez właściwe organy publicznie dostępnych wykazów i upowszechniania informacji o środowisku drogą elektroniczną.
Również zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska (Działy III –V) uwzględniają postanowienia Konwencji z Aarhus. Przepisy tych działów nakładają zatem na organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa (postępowania ocenowe), obowiązek zapewnienia możliwości udziału społeczeństwu odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Do takich postępowań należy m.in. postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej) (art. 71 – 87 u.i.o.ś.). Udział społeczeństwa polega na składaniu uwag i wniosków, do których organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu decyzji, na zapoznaniu się z niezbędną dokumentacją sprawy wyłożoną do wglądu oraz na uczestniczeniu w rozprawie administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, jeśli taka ma być przeprowadzona (art. 29, art. 33, art. 37). Realizacji tych praw służą obowiązki informacyjne organu prowadzącego postępowanie polegające na podaniu do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; wszczęciu postępowania; przedmiocie decyzji, która ma być wydana w sprawie; organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień; możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu; możliwości składania uwag i wniosków; sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 30-dniowy termin ich składania; organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków; terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona (...).
W świetle omówionych wyżej postanowień Konwencji (a także Dyrektywy o.o.ś. i przepisów u.i.o.ś.), jej założeń i celów należy stwierdzić, że czym innym jest udostępnianie informacji o środowisku, a czym innym udział społeczeństwa w postępowaniach ocenowych. Stanowisko Prezydenta Miasta Lublin opiera się na błędnym założeniu, że celem uzyskania informacji o dokumentacji postępowania ocenowego jest wyłącznie efektywny udział w tym postępowaniu. Uzyskanie informacji – wbrew przekonaniu Prezydenta – nie traci sensu poza postępowaniem ocenowym. Gromadzona informacja przeradza się w wiedzę, kształtując opinie i postawy, co jest jednym z głównych założeń Konwencji. Jak wskazano, już preambuła Konwencji kreuje nie tylko prawo do środowiska, ale także wprowadza obowiązek "każdej osoby" do ochrony środowiska "dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń". Realizacja tego założenia jest możliwa dzięki dostatecznej (odpowiedniej) wiedzy na temat zachodzących w świecie zjawisk i działalności człowieka oddziałujących na środowisko. Pozyskanie informacji o środowisku umożliwia pełniejsze korzystanie z prawa do środowiska i skuteczniejszą realizację obowiązku dbałości o środowisko (ochronę środowiska). Dotyczy to także informacji objętych dokumentacją postępowań ocenowych. Celem przepisów Działu II. u.i.o.ś. (będącego odpowiednikiem filaru pierwszego Konwencji) jest zapewnienie społeczeństwu maksymalnie szerokiego i łatwego dostępu do informacji o środowisku. Wartością chronioną w tych przepisach jest informacja o środowisku sama w sobie, gdyż to właśnie dzięki niej możliwa jest zmiana, rozwój i kształtowanie pożądanych ze względu na potrzebę ochrony środowiska postaw. Natomiast cel Działu III. u.i.o.ś. (odpowiednika drugiego filaru Konwencji) jest inny – to zapewnienie społeczeństwu możliwości efektywnego wpływania na procesy decyzyjne dotyczące stanu środowiska. Oczywiście wymaga to pozyskania odpowiedniej wiedzy, czemu mają służyć przepisy regulujące dostęp do tej informacji w toku postępowania ocenowego, w tym sensie rację ma Prezydent, że udział społeczeństwa w postępowaniu ocenowym (w tym m.in. w sprawie wydania decyzji środowiskowej) obejmuje również "uprawnienia informacyjne". Należy jednak podkreślić, że pozyskanie informacji o dokumentacji sporządzonej, czy zgromadzonej w postępowaniu ocenowym, a nawet w toku tego postępowania, a więc na zasadach przewidzianych w tym postępowaniu, nie musi zmierzać do efektywnego wpływania na rozstrzygnięcie, a więc współdecydowania o konkretnym przedsięwzięciu. Konwencja, a w konsekwencji także u.o.i.ś. przyznały informacji o środowisku szczególną doniosłość, uznając ją za samodzielną wartość, dlatego fakt, że może być ona udostępniona społeczeństwu na określonym etapie postępowania ocenowego, nie wyłącza – wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Lublin - możliwości ubiegania się o nią na wniosek.
W tym miejscu należy podkreślić, że w świetle art. 4 ust.1 konwencji informacja nie podlega udostępnieniu w formie wskazanej we wniosku tylko wtedy, gdy jest ona już powszechnie dostępna. Odpowiednikiem tego postanowienia jest przytaczany już wcześniej przepis art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., który wyłącza obowiązek udostępnienia informacji na wniosek tylko w przypadku, o którym mowa w art. 128 ust. 1 u.i.o.ś. Wyłączenie to nie obejmuje jednak żadnych innych wykazów, czy rejestrów, a jedynie bazę danych, o której mowa w art. 128 ust. 1 u.i.o.ś. Jest to baza ocen o odziaływaniu na środowisko, prowadzona przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W bazie tej powinny być zawarte m.in. dane o dokumentacji "sporządzonej" w ramach postępowań ocenowych, a zatem także o raportach. Dodać też należy, że w świetle § 2 lit. f rozporządzenia Ministra Środowiska z 15 kwietnia 2021r. w sprawie szczegółowego zakresu informacji o prowadzonych ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz strategicznych ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2012r., poz.529) - wydanego stosownie do art. 129 u.i.o.ś. - baza danych obejmuje jedynie "wskazanie raportów o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", a więc nie obejmuje pełnej treści tych dokumentów; okoliczność ta także przemawia za tym, że w zakresie nieudostępnionym w bazie, można domagać się pełnej informacji o środowisku na wniosek (art. 12 u.i.o.ś.). Ponadto nawet udostępnienie danych o środowisku w publicznych rejestrach (art. 21 i 23 u.i.o.ś.) nie wyłącza udzielenia informacji na wniosek – co więcej, w takim przypadku informacja powinna być udostępniona jeszcze szybciej (w terminie 3 dni). Wynika to z art. 14 ust. 3 u.i.o.ś., który przewiduje, że "dokumenty, o których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1, w tym m.in. dane o raportach oddziaływania na środowisko" (art. 21 ust.2 pkt 16 u.i.o.ś) udostępnia się. "niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku".
W świetle powyższego, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przepisy poszczególnych działów u.i.o.ś. pozostają ze sobą w relacjach wykluczania, tak jak podnosi Prezydent Miasta Lublin (tj. że do udostępnienia raportu nie stosuje się przepisów Działu II., lecz przepisy Działu III.).
Wbrew stanowisku Prezydenta żaden przepis nie zawiera wyłączenia stosowania przepisów Działu II. w postępowaniu ocenowym, w szczególności nie wynika to z art. 31 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem – "Do prowadzenia postępowań wymagających udziału społeczeństwa przepisy art. 16-20 stosuje się odpowiednio". Zdaniem Prezydenta, takie sformułowanie oznacza, że "a contrario należy przyjąć, iż pozostałe przepisy Działu II u.i.o.ś. zwłaszcza w zakresie art. 12-15, nie znajdują zastosowania w przypadku dostępu do informacji o środowisku, które składają się na niezbędną dokumentację sprawy, o której mowa w art. 33 ust. 2 u.i.o.ś. w trakcie postępowania prowadzonego z udziałem społeczeństwa". Taką wykładnię należy uznać za błędną. Omawiany przepis art. 31 u.i.o.ś. jest jednym z czterech przepisów Rozdziału I. Przepisów ogólnych (art.29-32) w Dziale III. regulującym udział społeczeństwa w ochronie środowiska. Przepisy ogólne określają podstawowe założenia uczestnictwa społeczeństwa w ochronie środowiska, określając zakres tego uczestnictwa (podejmowanie decyzji i opracowywanie dokumentów) i przewidując, że podstawową formą uczestnictwa (i jednocześnie "prawem każdego") jest składanie uwag i wniosków. Jednocześnie ustawa określa, że ta realizacja prawa składania uwag i wniosków nie odbywa się w trybie przepisów k.p.a. – Zgodnie z art. 32 u.i.oś - Do uwag i wniosków zgłaszanych w ramach postępowania wymagającego udziału społeczeństwa nie stosuje się przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego wyraźnego wyłączenia nie zawiera natomiast sporny przepis art. 31 u.i.o.ś. – gdyby wyłączenie to było intencją ustawodawcy, powinno ono zostać wyraźnie sformułowane, tak jak w przypadku art. 32 u.i.o.ś. Przy wykładni art. 31 u.i.o.ś. należy mieć na uwadze to, że zawarty w nim nakaz odpowiedniego stosowania w postępowaniach ocenowych dotyczy przepisów art. 16-20 u.i.o.ś., które określają szczegółowo przesłanki odmowy udostępnienia informacji o środowisku. Zdaniem Sądu, konstrukcja art. 31 u.i.o.ś., zwłaszcza w zestawieniu z art. 32 u.i.o.ś., prowadzi do konkluzji, że nie wyłącza on stosowania w toku postępowań ocenowych możliwości zastosowania trybu z art. 12 u.i.o.ś. Przepis art. 31 u.i.o.ś. należy bowiem rozumieć wyłącznie w ten sposób, że w toku postępowania ocenowego organ prowadzący takie postępowanie zwolniony będzie z obowiązku upublicznienia informacji o środowisku (wymaganego stosownie do art. 33 u.i.o.ś.), gwarantującego społeczeństwu efektywny udział w tym postępowaniu, z tych samych powodów i na takich samych zasadach (choć "odpowiednio" tzn. z uwzględnieniem koniecznych odmienności), z jakich ustawodawca w art. 16 u.i.o.ś. dopuścił możliwość odmowy udostępnienia informacji o środowisku na wniosek. Za taką wykładnią art. 31 u.i.o.ś. przemawia art. 6 ust. 6 Konwencji, z którego wynika, że choć "władze publiczne mają obowiązek udostępnić w toku postępowania ocenowego zainteresowanej społeczności do wglądu (...) wszystkich informacji, istotnych dla procesu podejmowania decyzji, o którym mowa w niniejszym artykule, a które są dostępne w trakcie procedury dotyczącej udziału społeczeństwa", to jednak "nie narusza to prawa Stron do nieujawniania niektórych informacji zgodnie z artykułu 4 ustępami 3 i 4. (...)" – przepis art. 4 ust. 3 i 4 określa przesłanki odmowy udostępnienia informacji o środowisku na wniosek.
Odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta Lublin, nie można też nie zauważyć, że z treści art. 72 ust. 6a u.i.o.ś wprost wynika, że udostępnienie dokumentacji sprawy, o której mowa w ust. 6 (dokumentacja sprawy o wydanie decyzji środowiskowej), następuje zgodnie z przepisami Działu II. Przepis został dodany ustawą z dnia 30 marca 2021r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021r., poz.784). W uzasadnieniu jej projektu (pkt 7) podano, że "Wprowadza się zmiany do art. 72 ust. 6 ustawy ooś. W brzmieniu obowiązującym obecnie przepis ten nakłada na organ właściwy do wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy. Obowiązki te projektem ustawy zostają rozszerzone o udostępnienie treści tej decyzji na okres 14 dni. Udostępnianie dokumentacji sprawy odbywać się będzie zgodnie z przepisami działu II ustawy ooś: Udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy ooś, dokumenty, o których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy ooś, udostępnia się niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku. Do takich dokumentów należą m.in. wnioski o wydanie decyzji i decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, wydawane dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do dokumentów zamieszczanych w publicznie dostępnych bazach danych należy również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jakkolwiek w tym przypadku podmioty mogą zapoznać się z jej treścią wcześniej". Dotyczy to oczywiście raportu, wchodzącego w skład "dokumentacji sprawy" w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej.
Wbrew stanowisku Prezydenta, pomiędzy przepisami Działu II. i III. nie zachodzi więc relacja lex specialis derogat legi generali. W Dziale III. nie zawarto przepisu analogicznego, jak w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz.902), dalej jako "u.d.i.p.", który stanowi, że "przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". W świetle tego przepisu, gdy informacja publiczna udostępniana jest w trybach (postępowaniach) szczególnych, np. w k.p.c., w k.p.k., wtedy przepisów u.d.i.p. się nie stosuje. Regulacja o dostępie do informacji o środowisku i regulacje dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska mają różne cele. Przepisy Działu III. określają prawo społeczeństwa do aktywnego uczestniczenia w procesach decyzyjnych, które wyrażają się w składaniu uwag i wniosków opinii, oświadczeń, mających znaczenie przy podejmowaniu decyzji - uprawnienia informacyjne, jakkolwiek ważne, mają względem tego prawa charakter służebny. Natomiast przepisy Działu II. regulują prawo dostępu społeczeństwa do informacji o środowisku uznane przez Konwencję za samodzielne prawo i odrębną wartość. Prawo dostępu do informacji o środowisku jest prawem szerszym, niż uprawnienia informacyjne przewidziane w postępowaniach ocenowych, dotyczące wyłącznie tych danych, które są niezbędne do skutecznego wpływania na podejmowane przez władzę publiczną decyzje. Regulacja objęta Działem II. jest wyczerpująca – obejmuje zarówno wskazanie podmiotów, którym przysługuje prawo dostępu do tej informacji, jak i przedmiotu, określa sposoby jej udostępnienia oraz przesłanki wyłączające możliwość dostępu. Wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Lublin, regulacja ta nie jest więc ogólna.
W związku z tym, wobec braku wyraźnego wyłączenia przepisów Działu II. u.i.o.ś. w postępowaniach ocenowych (Dział III–V) nie ma podstaw do stwierdzenia, że jeśli toczy się postępowanie ocenowe, nie jest możliwe udostępnienie dokumentów tego postępowania, w tym raportu oddziaływania na środowisko, jako informacji o środowisku, na wniosek, zgodnie z art. 12 u.i.o.ś.
Takiego wyłączenia nie można również wyinterpretować – wbrew sugestii pełnomocnika Prezydenta Miasta Lublin – z przepisów Konwencji z Aarhus, gdyż jak wyjaśniono, uzyskanie informacji o środowisku, które bezspornie zawiera raport oddziaływania na środowisko, nie zawsze musi wiązać się z realizacją uprawnienia efektywnego uczestnictwa w postępowaniach ocenowych. Z Konwencji z Aarhus wynika potrzeba także działań edukacyjnych, z którymi związane jest propagowanie i rozpowszechnianie informacji o środowisku, czemu może służyć także uzyskanie przez społeczeństwo informacji o zamierzonym przedsięwzięciu jeszcze przed podjęciem czynności informacyjnych przez organ. Tylko wówczas, gdy informacja "jest już powszechnie dostępna w innej formie" organ nie musi udostępniać informacji na wniosek (art. 4 ust. 1 Konwencji), przy czym na gruncie u.i.o.ś. to wyłączenie dotyczy sytuacji, gdy dane zostały objęte bazą prowadzoną przez RDOŚ w trybie art. 128 ust.1 u.i.o.ś.
Z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, by w dacie składania przez Fundację [...] wniosku w trybie art. 12 u.i.o.ś., sporny raport był umieszczony w takiej bazie. Okoliczność, że – jak podnosi Prezydent - skarżącej został zapewniony udział w postępowaniu, gdyż została dopuszczona do udziału na prawach strony, nie była więc – w świetle analizowanych przepisów - wystarczająca do nieudostępnienia informacji.
Wypada też zauważyć, że Fundacja [...] jest nie tylko fundacją ekologiczną (co uzasadniało jej dopuszczenie do udziału w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej na podstawie art. 44 u.i.o.ś w zw. z § 8 ust. 2 statutu Fundacji - "J. ekologia, ochrona zwierząt i środowiska oraz ochrona dziedzictwa przyrodniczego", k. 20). Celem jej działalności jest ponadto "rozwój społeczeństwa obywatelskiego, zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu władzy, edukacja obywatelska, rozwój aktywności społecznej, partycypacji w procesach decyzyjnych w życiu społecznym". Pozyskanie przez nią informacji objętych raportem, na wczesnym etapie postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, nie musiało więc służyć wyłącznie efektywnemu udziałowi Fundacji w wydawaniu przez organ decyzji środowiskowej, lecz mogło mieć na celu także dalsze rozpowszechnianie tej informacji, wykorzystanie do opracowań, analiz, porównań, czy do celów edukacyjnych na przyszłość. Obowiązek udostępnienia informacji na wniosek w formie wskazanej we wniosku jest gwarancją jak najpełniejszej realizacji prawa dostępu od informacji o środowisku: słusznie prawodawca wychodzi z założenia, że skoro podmiot wskazuje formę załatwienia wniosku, to jest to dla niego forma najlepsza (pod każdym względem), co w konsekwencji służy "wzrostowi społecznej świadomości z zakresu ochrony środowiska", który jest przecież jednym z głównych celów postanowień Konwencji. Doniosłość ochrony środowiska w prawie unijnym potwierdza bogate orzecznictwo TSUE oraz liczne i wciąż uaktualniane dokumenty organów Wspólnoty.
W związku z tym, choć zapewnienie skarżącej udziału w postępowaniu ocenowym umożliwiało jej wgląd do dokumentacji sprawy w siedzibie organu, w tym do raportu, to jednak nie wykluczało to jej prawa do żądania raportu na wniosek i w formie w nim wskazanej, jako najodpowiedniejszej dla skarżącej, zgodnie z art. 12 i art. 15 ust. 1 u.i.o.ś. oraz art. 4 ust. 1 Konwencji.
Skoro zatem złożyła ona wniosek o udostępnienie raportu w dniu 14 czerwca 2022r., to obowiązkiem organu, który posiadał ten raport, było udostępnienie go skarżącej zgodnie z wnioskiem w ustawowym terminie (bądź ewentualnie wydanie decyzji odmownej, jeśli zachodziły przesłanki z art. 16 u.i.o.ś., czy art. 15 ust. 3 u.i.o.ś.). Terminy udostępniania informacji o środowisku określa art. 14 ust. 1 - 4 u.i.o.ś.: pkt 1) - bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku; pkt 2) - 2 miesiące, jeśli jest to konieczne ze względu na stopień skomplikowania sprawy; pkt 3) - niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku w odniesieniu do dokumentów, o których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1; pkt 4) - w dniu złożenia wniosku w odniesieniu do informacji, o których mowa w art. 12 ust. 2 pkt 2 (informacji udostępnianych bez wniosku).
Z akt wynika, że skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie raportu w czasie, gdy raport nie został jeszcze objęty publicznie dostępnymi wykazami stosownie do wymogu art. 14 ust. 3 u.i.o.ś., a zatem nie obowiązywał organu 3-dniowy termin przewidziany w tym przepisie. ("Dokumenty, o których dane są zamieszczane w publicznie dostępnych wykazach, o których mowa w art. 21 ust. 1, udostępnia się niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie 3 dni od dnia złożenia wniosku". "W publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się dane o (...) raportach oddziaływania na środowisko" - art. 21 ust.2 pkt 16 u.i.o.ś.). W związku z tym, raport powinien być udostępniony skarżącej bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w ciągu miesiąca (art. 21 ust. 1 u.i.o.ś.), czego organ nie uczynił.
Wobec nieudostępnienia raportu, Sąd zobowiązał do tego Prezydenta Miasta Lublin stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd nie stwierdził, by nierozpatrzenie wniosku wynikało z lekceważenia przez Prezydenta Miasta Lublin obowiązków w zakresie przepisów u.i.o.ś. Wynikało to z błędnej wykładni przepisów tej ustawy, co wymagało pogłębionej analizy. W związku z tym orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z tych względów Sąd oddalił żądanie skarżącej wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.)
O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.