II SAB/LU 78/23

II SAB/Lu 78/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2839/23 - Wyrok NSA z 2025-01-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1a;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust.1; art. 5 ust.2; art. 10 ust.1; art. 13 ust.1 i ust.2; art. 1 ust.1; art. 4 ust.1 pkt 5; art. 6 ust.1 pkt 1 lit.c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje PGE Polską Grupę Energetyczną Spółkę Akcyjną z siedzibą w Lublinie do załatwienia wniosku K. P. z dnia 20 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od PGE Polskiej Grupy Energetycznej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie na rzecz K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 20 marca 2023 r. K. P. (dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") zwrócił się do PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. w Lublinie (dalej także jako "Spółka" lub "organ"), o udostępnienie skanu porozumienia wstępnego dotyczącego utworzenia spółki celowej realizującej projekt budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim. Jako podstawę prawną wniosku powołano art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W odpowiedzi na wniosek Spółka w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."). Organ stwierdził, że objęte wnioskiem porozumienie wstępne stanowi dokument wewnętrzny będący narzędziem do koordynacji współpracy w celu zapewnienia prawidłowego wykonania ewentualnej przyszłej umowy. Obowiązek zawarcia wstępnego porozumienia nie wynika z żadnego przepisu prawa, ani nawet z zawartej umowy, a wyłącznie z woli stron i ma na celu podział zadań organizacyjnych. Ma więc charakter czysto wykonawczy. Wymienione kwestie nie są sprawą publiczną, a sprawą wewnętrzną, techniczną, organizacyjną, której ujawnienie nie leży w interesie publicznym, a wprost przeciwnie, mogłoby przyczynić się do podejmowania działań sabotujących realizację ewentualnej współpracy.
Jednocześnie Spółka wskazała, że wymieniony dokument wewnętrzny objęty jest tajemnicą handlową oraz tajemnicą przedsiębiorstwa, gdyż zawiera informacje o charakterze organizacyjnym, o znaczeniu unikatowym, stanowiące wartość handlową dla Spółki, których ujawnienie może przyczynić się do pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej na rynku, ponieważ informacje i dane w niej zawarte nie są w sposób powszechny dostępne. Informacje te są chronione przez systemy informatyczne Spółki, która podjęła wszelkie niezbędne czynności i środki dla zachowania ich w poufności, jako istotne dane w prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.
Końcowo Spółka poinformowała wnioskodawcę, że szczegółowe informacje dotyczące zawartego porozumienia dostępne są na jej stronie internetowej. Podała przy tym link do strony zawierającej wspomniane informacje.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w powyższym piśmie K. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. w Lublinie w sprawie wniosku z dnia 20 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżący zarzucił organowi, że wskutek swojej bezczynności dopuścił się on naruszenia następujących przepisów:
- art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy następuje w formie decyzji administracyjnej, poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej;
- art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji;
- art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie, w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji;
- art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;
- art. 61 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi, że dostęp do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że spod dostępu wyłączone są dokumenty "wewnętrzne" oraz dostęp do informacji nie obejmuje dostępu do materiału źródłowego;
- art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak jego zastosowania polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 20 marca 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku. Ponadto wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że budowa elektrowni atomowej wywołuje szereg konsekwencji dla mieszkańców regionu. Wpływa przede wszystkim na stan środowiska, bezpieczeństwo mieszkańców oraz ekonomię. Z uwagi na to transparentna realizacja tego przedsięwzięcia jest szczególnie istotna.
Skarżący podkreślił, że informacje wskazane w przesłanym przez organ linku mają wyłącznie ogólny charakter i nie mogą być uznane za pokrywające się przedmiotowo ze złożonym przez niego wnioskiem. Zdaniem skarżącego, odesłanie go do udostępnionych tam podstawowych danych, nie może być zatem uznane za prawidłowe rozpatrzenie jego wniosku.
Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Spółki, jakoby żądane porozumienie wstępne wypełniało cechy dokumentu wewnętrznego. W ocenie wnioskodawcy, porozumienie to nie ma wyłącznie roboczego i nieoficjalnego charakteru oraz nie służy wypracowaniu niewiążącego stanowiska. W rzeczywistości stanowi ostateczny akt, który został skierowany do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który na jego podstawie wydał decyzję administracyjną zezwalającą na dokonanie koncentracji.
Odnosząc się do twierdzenia organu, iż przedmiotowe porozumienie zawiera informacje o charakterze organizacyjnym o znaczeniu unikatowym, stanowiące wartość handlową, a ich ujawnienie może przyczynić się do pogorszenia pozycji konkurencyjnej Spółki, skarżący stwierdził, że niezależnie od trafności tego stanowiska, zgodnie z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Pismo wystosowane przez organ nie spełnia tego standardu, co oznacza, że niezależnie od trafności przedstawionej argumentacji organ nie rozpatrzył wniosku w sposób prawidłowy.
W odpowiedzi na skargę PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wedle którego żądane przez skarżącego porozumienie wstępne stanowi dokument wewnętrzny, a przez to nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ stwierdził jednocześnie, że oczywiste jest, iż odmowa udostepnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Jeżeli jednak dana informacja nie stanowi informacji publicznej, zdaniem organu, forma decyzji administracyjnej nie jest przewidziana, a w konsekwencji nie zachodzi przesłanka bezczynności organu. W takiej sytuacji właściwą formą odniesienia się do wniosku jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. W tym kontekście organ podkreślił, że w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. wprost wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Co za tym idzie, przekazanie w formie czynności materialno-technicznej informacji, iż przedmiotowy dokument stanowi tajemnicę handlową oraz tajemnicę przedsiębiorstwa, zdaniem Spółki, nie narusza przepisów u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że w przypadku skargi na bezczynność decyzja o rozpoznaniu sprawy w tym trybie pozostawiona jest sądowi i nie jest zależna ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy.
W wyniku rozpoznania skargi w tym trybie Sąd doszedł do wniosku, że jest ona zasadna. PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. w Lublinie nie załatwiła bowiem wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p., a przez to popadła w przedmiotowej sprawie w bezczynność.
W świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16 u.d.i.p.).
Podjęcie powyższych czynności uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W tym zakresie słuszne jest stanowisko Spółki, że jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej, jego adresat zobowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej. Co za tym idzie, w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).
W związku z powyższym okoliczność, iż w niniejszej sprawie Spółka odpowiedziała pisemnie na wniosek skarżącego, nie przesądza o braku jej bezczynności w załatwieniu tego wniosku. Skoro bowiem w udzielonej odpowiedzi Spółka stwierdziła, że żądany przez skarżącego dokument nie spełnia kryteriów informacji publicznej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, zobowiązany jest stanowisko to zweryfikować.
Przed przystąpieniem do oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych.
Katalog podmiotów objętych takim obowiązkiem określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a także osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 275 ze zm.), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej.
Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku informacji z Rejestru Przedsiębiorców KRS (k. 20-76), jedynym akcjonariuszem PGE Polskiej Grupy Energetycznej S.A. posiadającym 100% akcji w jej kapitale zakładowym jest Skarb Państwa. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej. Za uznaniem, że Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, dodatkowo przemawia przedmiot jej działalności, który obejmuje m.in.: wytwarzanie, przesyłanie i handel energią elektryczną; wytwarzanie, dystrybucję i sprzedaż paliw gazowych w systemie sieciowym; wytwarzanie i zaopatrywanie w parę wodną, gorącą wodę i powietrze do układów klimatyzacyjnych, wydobywanie węgla kamiennego i brunatnego, wytwarzanie paliw jądrowych, transport rurociągowy, pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody; roboty związane z budową rurociągów, linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych; roboty związane z budową obiektów inżynierii wodnej. Spółka realizuje zatem zadania publiczne z zakresu bezpieczeństwa energetycznego, a więc zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 902/18, opubl. w CBOSA). Działalność Spółki ma przy tym niebagatelne znaczenie dla bezpieczeństwa realizacji zadań publicznych z tego zakresu, czego potwierdzeniem jest okoliczność, iż Spółka została umieszczona w "Wykazie spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa" (poz. 10) stanowiącym załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1782), wydanym w oparciu o delegację zawartą w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 973). Wobec powyższego stwierdzenie, że Spółka należy do katalogu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., uznać należy za oczywiste.
Przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego sprawy przypomnieć wypada, że przedmiotem żądania skarżącego wyrażonego we wniosku z dnia 20 marca 2022 r. było udostępnienie (w formie skanu) porozumienia wstępnego dotyczącego utworzenia spółki celowej realizującej projekt budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim.
Stanowisko Spółki, iż powyższe żądanie nie dotyczy informacji o charakterze publicznym, a przez to nie podlega załatwieniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p., wynikało zakwalifikowania żądanego porozumienia wstępnego jako dokumentu wewnętrznego Spółki. Z taką kwalifikacja przedmiotowej informacji nie sposób się zgodzić.
Rozwijając powyższą ocenę w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. , wśród których wymienia m.in. informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. "c").
Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29).
Pojęcie informacji publicznej należy zatem rozumieć szeroko, jako obejmujące wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym.
Pomimo tak szerokiego zakresu omawianego pojęcia, nie sposób nie zgodzić się ze Spółką w zakresie, w jakim wskazuje, że u.d.i.p. nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wykonującego zadania publiczne). Nie wszystkie bowiem działania takich podmiotów są związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; opubl. w CBOSA). Do tej kategorii należą niewątpliwie tzw. "dokumenty wewnętrzne", a więc dokumenty o charakterze roboczym organizacyjnym i porządkowym, pozbawione cechy oficjalności, służące jedynie gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, lecz niewiążące dla organu (por. P. Wróblewska, Zasada jawności działań administracji a prawo dostępu do dokumentów wewnętrznych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, Przegląd Prawa Publicznego, rok 2016, nr 5).
Twierdzenie Spółki, że właśnie tego rodzaju dokumentem jest żądane przez skarżącego porozumienie wstępne, nie może jednak zostać uznane za prawidłowe. Należy bowiem zauważyć, że zasadniczą cechą dokumentu wewnętrznego jest to, że nie jest on skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17, opubl. w CBOSA). Dokument wewnętrzny to taki, który funkcjonuje jedynie w ramach wewnętrznych struktur danego podmiotu, a przy tym nie przesądza o kierunkach jego działania i nie jest dla danego podmiotu wiążący (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15, LEX nr 2440727). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 24, 206-208).
Tymczasem żądane porozumienie wstępne – jak ustalił Sąd na podstawie informacji dostępnych pod adresem internetowym podanym przez Spółkę w skierowanym do skarżącego piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. (https://www.gkpqe.pl/qrupa-pqe/dla-mediow/komunikatv-prasowe/korporacvine/pqe-i-ze-pak-powolaja-spolke-realizujaca-projekt-budowy-elektrowni-jadrowej) - jest porozumieniem zawartym pomiędzy PGE Polską Grupą Energetyczną S.A. a Z. S.A. z siedzibą w K. Przedmiotem zawartego między tymi podmiotami porozumienia wstępnego jest utworzenie spółki celowej dla realizacji projektu budowy elektrowni jądrowej w regionie konińskim. Porozumie to określa podstawowe aspekty funkcjonowania planowanej spółki celowej, w tym zasady wyboru Prezesa Zarządu oraz Przewodniczącego Rady Nadzorczej. Określa także podstawowe założenia dotyczące strategii działania planowanej spółki celowej przy realizacji projektu budowy elektrowni jądrowej. Przedmiotowe porozumienie wstępne – jako zawarte przez Spółkę z podmiotem zewnętrznym i w kwestiach w nim określonych niewątpliwie wiążące dla Spółki – nie może zostać zakwalifikowane jako dokument wewnętrzny Spółki. Porozumienie to nie ma charakteru wyłącznie roboczego, albowiem nie funkcjonuje jedynie w ramach wewnętrznych struktur Spółki. Do odmiennej oceny charakteru żądanego porozumienia nie może prowadzić argument, iż zostało ono zawarte dobrowolnie, wyłącznie z woli stron, nie zaś z obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Przy takim założeniu waloru informacji publicznej należałoby odmówić wszystkim dobrowolnym umowom cywilnoprawnym, podczas gdy w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że charakter informacji publicznej posiadają wszelkie umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli dotyczą wykonywanych przez nie zadań publicznych lub gospodarowania majątkiem publicznym (por. np. wyroki NSA: z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 645/16; opubl. w CBOSA).
Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, że jako dokument określający strategię działania Spółki oraz drugiej strony porozumienia w zakresie realizacji tak istotnego z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa przedsięwzięcia, jakim jest budowa elektrowni jądrowej, żądane porozumienie wstępne dotyczy sprawy publicznej, a więc jego treść stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wpisując się zresztą wprost w kategorię informacji publicznych wymienioną w art. 6 ust 1 pkt 1 lit. "c" u.d.i.p.
Publiczny charakter informacji objętej wnioskiem skarżącego z dnia 20 marca 2023 r. oraz fakt, iż wniosek ten został skierowany do podmiotu objętego zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 u.d.i.p., wprawdzie nie przesądzał z góry o obowiązku jej udostępnienia, lecz czynił koniecznym załatwienie przez organ przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Organ powinien był zatem udostępnić żądaną informacją publiczną bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, jeżeli jego zdaniem informacja stanowi tajemnice przedsiębiorcy i jako taka objęta ograniczeniem dostępu do informacji określonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Publiczny charakter żądanej informacji powoduje wszakże, że ewentualne negatywne rozpatrzenie wniosku nie może ograniczyć się do podjęcia czynności materialno-technicznej. Niezałatwienie wniosku w żaden z opisanych wyżej sposobów czyni natomiast skargę na bezczynność Spółki uzasadnioną.
Podkreślić ponadto należy, że jako prawidłową formę załatwienia przedmiotowego wniosku nie można uznać odesłania skarżącego do podanej w piśmie z dnia 4 kwietnia 2023 r. strony internetowej. Przedmiotem żądania skarżącego było bowiem udostępnienie treści zawartego porozumienia wstępnego w formie skanu. Na wskazanej stronie internetowej zawarte są natomiast jedynie ogólne informacje dotyczące okoliczności zawarcia przedmiotowego porozumienia wstępnego oraz jego założeń, nie zaś jego treść. Nie są to więc informacje adekwatne do żądania skarżącego. Ponadto należy zauważyć, że w świetle art. 10 w zw. z art. 7 u.d.i.p., zwolnienie z obowiązku udostępnienia informacji publicznej na wniosek dotyczy wyłącznie tych informacji publicznych, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641). Z obowiązku udzielenia informacji publicznej na wniosek nie zwalnia natomiast zamieszczenie żądanych przez wnioskodawcę informacji na zwykłej stronie internetowej podmiotu zobowiązanego, nawet gdyby zakres upublicznionej w taki sposób informacji był identyczny z zakresem żądania wnioskodawcy (por. Piskorz-Ryń Agnieszka (red.), Sakowska-Baryła Marlena (red.), Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, opubl. WKP 2023, teza 23 do art. 10).
Z tych wszystkich względów Sąd - uznając, że PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. dopuściła się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 20 marca 2023 r., która to bezczynność nie ustała do momentu rozpoznania skargi - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Spółkę do załatwienia powyższego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała takiego charakteru, albowiem nie wynikła z zaniechania jakichkolwiek działań w sprawie przedmiotowego wniosku skarżącej, lecz stanowiła konsekwencję błędnej oceny charakteru żądanej w tym wniosku informacji. Nie można natomiast pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – na wniosek ten odpowiedział. W tej sytuacji zaistniałej w sprawie bezczynności nie można przypisać rażącego charakteru.
O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.