II SAB/Lu 70/21

II SAB/Lu 70/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec
Marta Laskowska-Pietrzak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 1, art. 8, art. 9, art. 12, art. 14, art. 20,
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16, art. 21
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 14, art. 63, art. 64
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1989 nr 20 poz 104
art. 10 ust. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku skargę oddala.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Lu [...]
UZASADNIENIE
We wniosku z dnia 19 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako: "stowarzyszenie") powołując się na ustawę z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (na dzień składania wniosku: Dz. U. 2020 r., poz. 283, aktualnie: Dz. U. 2021 r., poz. 247, dalej: u.i.ś.) zwróciło się do Inne (dalej także jako: "Nadleśniczy") o udzielenie informacji
o środowisku i jego ochronie. P. złożono w formie elektronicznej z naniesionymi w treści wiadomości (nadrukowanymi) imionami i nazwiskami (wniosek k.54-55).
Pismem datowanym na dzień 28 stycznia 2021 r. Nadleśniczy wezwał Stowarzyszenie do przesłania w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma: 1) wniosku, którego rozpatrzenia Stowarzyszenie oczekuje, prawidłowo podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentacji - pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania; 2) wyjaśnień, w jakim zakresie uzyskanie przez Stowarzyszenie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - pod rygorem uznania, że uzyskanie przez Stowarzyszenie tych informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i odmowy udostępnienia informacji (pismo k. 56-58v).
W piśmie z dnia 16 lutego 2021 r. Stowarzyszenie skonkretyzowało treść wniosku wskazując, że pytania odnoszą się do wszelkich procesów konsultacji społecznych, zgłaszania uwag i współuczestniczenia strony społecznej w decyzjach o gospodarce leśnej, które: 1. odbyły się poza procesem tworzenia Planu Urządzenia Lasu (PUL), tj. tych, które dotyczyły wdrażania zatwierdzonego PUL, a nie tworzenia nowego PUL; 2. miały miejsce w Nadleśnictwie Z. od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. Podało, że wnioskuje "o przesłanie listy przypadków,
z okresu ostatnich trzech lat, gdy przedstawiciele strony społecznej [składali] wnioski, postulaty i uwagi odnośnie prowadzenia gospodarki leśnej w nadleśnictwie, które były kierowane w postaci pism bądź petycji składanych lub przychodzących do sekretariatu pocztą tradycyjną bądź elektroniczną". Dla każdego przypadku Stowarzyszenie wnioskowało o przesłanie pism strony społecznej oraz udzielonych na nie odpowiedzi wraz z załącznikami, przesłanie informacji o rezultatach zgłaszania postulatów, wniosków i uwag przez stronę społeczną, a w szczególności informacji, czy w wyniku zaangażowania strony społecznej Nadleśnictwo Z. zmodyfikowało swoje plany prowadzenia gospodarki leśnej – a jeżeli tak, to w jaki sposób. Nadto jeżeli przedstawicielami strony społecznej były osoby fizyczne
i Nadleśnictwo Z. nie może podać ich danych osobowych, Stowarzyszenie zwróciło się z prośbą o anonimizację, z uwzględnieniem umożliwienia określenia podmiotu jako np. grupy mieszkańców, lokalnych aktywistów (pismo k. 60-61). Pismo zostało podpisane przez M. B. (k. 62).
Pismem z dnia 2 marca 2021 r. Nadleśniczy poinformował Stowarzyszenie
o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (k. 51-52).
Nadleśniczy w uzasadnieniu wywodził, że do sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.). Wskazał, że uzyskanie przez Stowarzyszenie żądanych informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a tym samym zachodzi podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Zdaniem Nadleśniczego decyzja nie mogła zostać wydana, ponieważ wniosek Stowarzyszenia nie został podpisany a brak ten nie został usunięty w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym pozostawił je bez rozpoznania.
W dniu 28 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w L. wpłynęła skarga na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Z. . Skarżące stowarzyszenie zarzuciło Nadleśniczemu naruszenie: 1) art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji o stanie i ochronie środowiska poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu wnioskowanych informacji; 2) art. 14 ust. 1 u.i.ś.
w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie; art. 64 § 2 wz. z art. 63 § 3a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w chwili składania wniosku: Dz. U. 2020 r., poz. 256, w dacie składania skargi: Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wniosek złożony poprzez platformę ePUAP, opatrzony podpisem zaufanym nie spełnia wymagań ustalonych w przepisach prawa i powinien pozostać bez rozpoznania.
W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało, że 4 listopada 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyło wniosek o udostępnienie informacji
o środowisku. Natomiast w dniu 19 stycznia 2021 r. doprecyzowało ten wniosek. Kolejno, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków, w dniu 16 lutego 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożyło opatrzony podpisem zaufanym wniosek.
Nadleśniczy – zajmując stanowisko w odpowiedzi na skargę i wnosząc
o oddalenie skargi w całości – wskazał, że pierwsze pismo w sprawie wpłynęło 19 stycznia 2021 r. Podniósł ponadto, że w sprawie nie zostało wniesione ponaglenie przewidziane w art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325).
Wskazał także, że organ nie podważał prawidłowości złożenia podpisu. Wniosek stowarzyszenia został pozostawiony bez rozpoznania z uwagi na "brak uzupełnienia żądanych informacji".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na kanwie niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy do wniosku Stowarzyszenia należy stosować przepisy u.d.i.p. czy u.i.ś. Ustawy te
w sposób zdecydowanie odmienny kształtują postępowanie administracyjne.
Ustawa regulująca dostęp do informacji o środowisku tj. u.i.ś. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. Jeżeli zastosowanie mają przepisy u.i.ś. wyłącza to stosowanie u.d.i.p. (tak też NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2016 r., w sprawie
o sygn. akt I OSK 462/15).
Należy dostrzec, że skarżące stowarzyszenie konsekwentnie opierało swoje żądanie na przepisach u.i.ś.
Sąd przychylił się do stanowiska, które nie aprobuje istnienia dualizmu prawnego w zakresie udostępniania informacji publicznej, objętych dyspozycją art. 8
i 9 u.i.ś. . W każdym przypadku, gdy przedmiotem postępowania jest cel wskazany
w art. 1 pkt 1 lit. a u.i.ś. rozwiązania wynikające z tej ustawy będą znajdowały zastosowanie. Ustawodawca wprowadził w art. 9 ust. 1 otwartą definicję informacji
o środowisku i jego ochronie. Do takiego wniosku prowadzi wnikliwa analiza powyższego przepisu. Sposób formułowania punktów od 1 do 6 w art. 9 ust. 1 u.i.ś. nie pozwala na przyjęcie, że katalog ma charakter wyczerpujący i zamknięty. Świadczy o tym m. in. posłużenie się sformułowaniem "środków takich jak" (pkt 3) czy "oraz inne elementy różnorodności biologicznej" (pkt 1). Udostępnieniu w trybie u.i.ś. podlegają zatem wszystkie informacje o środowisku i jego ochronie (tak też trafnie NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie o sygnaturze akt I OSK 2267/14).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż nadleśnictwo jest jednostką organizacyjną wchodzącą w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe – podmiot ten zarządza lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa (art. 4 ust. 1, art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. 2021 r., poz. 1275). W związku z powyższym zdecydowana większość działalności nadleśnictwa dotyczy środowiska.
Nie pozostając jednak na gruncie abstrakcyjnych rozważań, należy stwierdzić, że żądana w tym konkretnym postępowaniu informacja dotyczy środowiska i jego ochrony w sposób bezpośredni.
Z tych wszystkich względów, Sąd przychylił się do stanowiska Stowarzyszenia i uznał, że do wniosku zastosowanie mają przepisy u.i.ś.
W drugiej kolejności należy rozważyć, czy wniesienie skargi powinno być poprzedzone ponagleniem. Skarga na bezczynność w postępowaniu toczącym się na podstawie u.i.ś., analogicznie jak w przypadku informacji publicznej udzielanej na podstawie u.d.i.p., nie musi być poprzedzona środkiem zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1391/16, wyroki: WSA
w Warszawie z dnia 6 maja 2021 r., sygn. IV SAB/Wa 1335/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. II SAB/Op 39/20, WSA w Kielcach z dnia 3 października 2018 r., sygn. II SAB/Ke 55/18 ).
Do istotnych cech postępowania toczącego się na podstawie przepisów u.i.ś. (tak jak i u.d.i.p.) należy sprawne, szybkie udzielenie informacji. Władze publiczne udostępniają informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku (art. 14 ust. 1 u.i.ś.). Zgodnie z art. 20 u.i.ś. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu na gruncie tej ustawy stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z 2020 r. poz. 2299 i 2320 oraz z 2021 r. poz. 54), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi; 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Celem tego postępowania jest zagwarantowanie wnioskodawcy szybkiego dostępu do informacji.
W ustawie znajduje się odesłanie do kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie informowania o przedłużeniu terminu przewidzianego do udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2 u.i.ś) i wydania decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 u.i.ś.). Gdyby wolą ustawodawcy było uzależnienie dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność od uprzedniego złożenia ponaglenia, dałby temu wprost wyraz. Nie ma zaś podstaw do stosowania k.p.a. w zakresie niewskazanym ustawą. Takie prowadzenie postępowania stałoby w sprzeczności z ideą szybkości postępowania.
Natomiast w art. 20 ust. 2 u.i.ś. ustawodawca wskazał, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy p.p.s.a. z określonymi wyjątkami. Należy podkreślić, że art. 20 ust. 2 u.u.i.ś. wprowadza odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a., nie zaś k.p.a. Ustawodawca w tym przepisie reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Nie można na tej podstawie wywodzić obowiązku wniesienia ponaglenia
w postępowaniu administracyjnym, w którym stosuje się k.p.a.
Sąd miał także w polu widzenia wprowadzenie analogicznej regulacji w art. 21 u.d.i.p., na gruncie tego przepisu należy stwierdzić ugruntowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą wniesienie ponaglenia w postępowaniu w przedmiocie udzielenia informacji nie warunkuje dopuszczalności złożenia skargi. Brak jest podstaw do odmiennego interpretowania podobnych, analogicznych przepisów dotyczących udzielania informacji publicznych.
Ubocznie należy podzielić stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach
w wyroku z dnia 30 października 2019 r. w sprawie II SAB/Gl 78/19, że skarżący
w takiej sytuacji miał prawo wniesienia ponaglenia, nie determinuje to jednak możliwości złożenia skargi.
Z podanych wyżej przyczyn wniesiona skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna, spełniała warunki formalne i tym samym podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Sąd podzielił stanowisko Nadleśniczego, iż pierwszym pismem w sprawie jest wniosek z dnia 19 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie nie przedstawiło dowodu wysłania wniosku we wcześniejszym terminie. Zasadą jest, że podmiot, który wnosi pismo, powinien dysponować dowodem potwierdzającym taką okoliczność (np. dowód nadania pisma na poczcie), to na nim bowiem spoczywa ciężar dowodu na tę okoliczność (tak też NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt I OSK 1058/11).
Jak zostało już powyżej wyjaśnione, Stowarzyszenie złożyło wniosek w trybie u.i.ś. W związku z powyższym zobowiązane było do złożenia wniosku na piśmie – wymaganie to wprowadza art. 12 ust. 1 u.i.ś. Z żądanej informacji nie wynika, aby do wniosku miały zastosowanie wyjątki przewidziane w art. 12 ust. 1 u.i.ś. i art. 12 ust. 2 pkt 1-2 u.i.ś.
Wniosek o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p. musi spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. dopiero wówczas, gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. (tj. decyzji negatywnej). Należy zatem zauważyć, że całkowicie odmienna sytuacja zachodzi na gruncie u.i.ś. Ustawa przewiduje bowiem formę pisemną złożenia wniosku.
Mając na uwadze treść art. 14 k.p.a., art. 63 § 1 – 3a k.p.a. należy stwierdzić, że zachowanie formy pisemnej sprowadza się do wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu, ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego podpisem. Zatem zasadą zachowania formy pisemnej jest opatrzenie pisma podpisem (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., w sprawie o sygn. II FSK 555/17). W formie papierowej będzie to podpis własnoręczny, natomiast w formie elektronicznej kwalifikowany podpis elektroniczny, podpis zaufany lub podpis osobisty. W doktrynie nie budzi wątpliwości to, że wniosek składany w trybie u.i.ś. musi zostać podpisany (tak: K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, art. 12, dostęp: sierpień 2021 r.). Należy podkreślić, że Stowarzyszenie nie podważało zasadności wezwania do podpisania wniosku. Brak podpisu na wniosku jest brakiem formalnym, który może zostać usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (por. analogicznie wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., w sprawie o sygnaturze akt I OSK 3085/19).
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ słusznie wezwał Stowarzyszenie do podpisania wniosku, mimo że uzasadnienie tego wezwania było częściowo błędne. Wniosek z dnia 19 stycznia 2021 r. był opatrzony jedynie nadrukowanymi imionami i nazwiskami członków zarządu (k. 55). Nie jest to podpis w rozumieniu przepisów prawa.
W odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków Stowarzyszenie złożyło pismo podpisane przez jednego członka zarządu. Organ pierwotnie uczynił podstawą swojego rozstrzygnięcia brak podpisu tj. nieuzupełnienie braków formalnych wniosku. Błędnie wywodził w odpowiedzi na skargę, że jest przeciwnie.
Niewątpliwie podpis naniesiony przez członka zarządu w piśmie z dnia 16 lutego 2021 r. jest podpisem w rozumieniu k.p.a.
Należało jednak zauważyć, że pisma nie wniosła osoba fizyczna, lecz stowarzyszenie. Statut stowarzyszenia określa w szczególności sposób reprezentowania stowarzyszenia (art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. 2020 r., poz. 2261). Ustawa nie przesądza
o sposobie reprezentowania stowarzyszenia, nie określa zakresu kompetencji organów – pozostawia określenie tych kwestii założycielom.
Zgodnie ze wpisem do KRS organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia jest zarząd. Natomiast do składania oświadczeń woli we wszystkich sprawach, w tym majątkowych Stowarzyszenia, zawierania umów i udzielania pełnomocnictw w imieniu Stowarzyszenia uprawnionych jest dwóch/dwie/dwoje członków i członkiń Zarządu działających łącznie. Dane ujawnione w KRS pokrywają się ze statutem stowarzyszenia, co jednak istotniejsze – zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 112) domniemywa się, że dane wpisane w do KRS są prawdziwe.
Statut, a tym bardziej wpis ujawniony w KRS, przewidują jedynie powyżej przedstawiony sposób reprezentacji stowarzyszenia. Należy zatem przyjąć, że wskazany sposób reprezentacji obejmuje wszystkie czynności w postępowaniu administracyjnym, tak jak i sądowym.
Z tych względów złożony przez członka zarządu podpis przy piśmie z dnia 16 lutego 2021 r. nie usuwa braków formalnych. Stroną postępowania administracyjnego jest Stowarzyszenie. W tym przypadku uzupełnienie braku formalnego tj. złożenie podpisu powinno czynić zadość zasadom reprezentacji ujawnionym w KRS. Należy podkreślić, że Nadleśniczy zwrócił na to uwagę w swoim piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. Kwestia braku podpisu została także poruszona
w ostatnim akapicie pisma Nadleśniczego z dnia 2 marca 2021 r. (strona 3 pisma, k. 52 akt).
Na żadnym etapie postępowania Stowarzyszenie nawet nie uprawdopodobniło złożenia wniosku w dniu 4 listopada 2020 r. a także nie wykazało, że brak formalny
w postaci braku podpisu został prawidłowo uzupełniony.
Niefrasobliwe prowadzenie postępowania przez Stowarzyszenie nie może obciążać organu – tak w zakresie wykazania złożenia prawidłowego podpisu, jak
i w zakresie udowodnienia złożenia wniosku w dniu 4 listopada 2020 r.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania odpowiada przepisom prawa, mimo częściowo błędnego uzasadnienia. Postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo, chociaż nie z przyczyn, jakie wskazał Nadleśniczy.
Stan bezczynności zachodzi wtedy, gdy istnieje ustawowy obowiązek podjęcia określonego działania a organ nie podejmuje go w terminach określonych w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych (art. 37 k.p.a.). W przypadku pozostawienia pisma bez rozpoznania stronie postępowania administracyjnego przysługuje ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność.
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że Nadleśniczy nie pozostaje w stanie bezczynności i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.