II SAB/Lu 62/22

II SAB/Lu 62/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-07-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jadwiga Pastusiak
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 2716/22 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, art. 4, art. 6, art. 13, art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 4, art. 7
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego - Lublin Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
We wniosku z dnia 7 marca 2022 r. (nadanym za pośrednictwem poczty elektronicznej) Fundacja W. z siedzibą w L. (dalej jako "skarżąca" lub "Fundacja") zwróciła się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego – Lublin Sp. z o.o. z siedzibą w Lublinie (dalej jako "MPK-Lublin" lub "Spółka") o udostępnienie informacji publicznej w postaci stosowanych w Spółce procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015. Określając sposób i formę udostępnienia informacji Fundacja zaznaczyła, że prosi o przesłanie żądanych dokumentów na swój adres poczty elektronicznej.
Odpowiadając na powyższy wniosek Spółka w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. poinformowała Fundację, że (cyt.) "tak sprecyzowane żądanie nie stanowi informacji publicznej".
W tym stanie rzeczy Fundacja w dniu 10 maja 2022 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność MPK-Lublin w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 marca 2022 r. W treści skargi Fundacja zwróciła się o zobowiązanie Spółki do udostępnienia żądanej informacji publicznej, zasądzenie od Spółki zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, wymierzenie Spółce grzywny oraz stwierdzenie, że bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi Fundacja zakwestionowała słuszność stanowiska MPK-Lublin, wedle którego żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W ocenie skarżącej, wprowadzone procedury świadczą o trybie działania osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, co wypełnia znamiona informacji publicznej zdefiniowane wprost w art. 6 ust 1 pkt 3 lit "b" ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na wystąpienie pokontrolne NIK znak: LLU.410.005.03.2020 skarżąca podkreśliła, że w procedurze ISO zawarto regulacje dotyczące udzielania zamówień publicznych. Zdaniem skarżącej, nie ma zatem żadnych wątpliwości, że wnioskowane informacje są informacjami publicznymi.
W odpowiedzi na skargę MPK-Lublin wniosło o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącej kosztami postępowania. W ocenie Spółki zarzut, jakoby pozostawała w niniejszej sprawie w bezczynności, jest pozbawiony podstaw. Wniosek Fundacji z dnia 7 marca 2022 r. nie zawierał bowiem precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji. Z treści tego wniosku nie wynika, jakich dokładnie procedur wniosek dotyczy, ani też, czy chodzi o wszystkie procedury, przy czym ilość procedur stosowanych w Spółce w ramach Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015, ISO 14001:2015 sięga kilkudziesięciu. Wniosek ten był zatem na tyle obszerny ilościowo i zakresowo, a przez to nieprecyzyjny, że podmiot obowiązany nie miał możliwości rozpoznania żądania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ, będąc związany treścią wniosku, nie był przy tym uprawniony do żądania od wnioskodawcy jego sprecyzowania lub uzupełnienia, z uwagi na brak możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. W sprawach dostępu do informacji publicznej przepisy k.p.a. stosuje się bowiem jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowego Spółka podkreśliła, ze żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe, nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie MPK-Lublin, poinformowanie Fundacji o tym, że jej wniosek z dnia 7 marca 2022 r. nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie może być zatem utożsamiane z bezczynnością.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem MPK-Lublin nie dopuściło się zarzucanej bezczynności.
Wyjaśnić na wstępie należy, że w świetle poglądów orzecznictwa i doktryny, ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") bezczynność ma miejsce w szczególności wówczas, gdy podmiot zobowiązany, w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, nie udostępnia żądanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej jej udostępnienia lub umarzającej postępowanie (art. 16). Podjęcie powyższych czynności uzależnione jest jednak od stwierdzenia w pierwszej kolejności, że wniosek dotyczy informacji mającej charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, adresat wniosku zobowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę o tej okoliczności, natomiast brak jest podstaw do wydania w takiej sytuacji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Forma ta zastrzeżona jest wyłącznie dla informacji mających charakter informacji publicznej. Co za tym idzie, w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 106).
Wbrew zatem stanowisku MPK-Lublin wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, okoliczność, iż Spółka odpowiedziała pisemnie na wniosek skarżącej, dokonując tej czynności z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie przesądza o braku jej bezczynności w przedmiotowej sprawie. Skoro bowiem w udzielonej odpowiedzi Spóła stwierdziła, że żądane przez skarżącą dokumenty nie spełniają kryteriów informacji publicznej, Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, zobowiązany jest stanowisko to zweryfikować.
Przed przystąpieniem do oceny charakteru żądanych przez skarżącą informacji należy podkreślić, że w sprawie bezsporne jest, iż MPK-Lublin należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych.
Katalog podmiotów objętych takim obowiązkiem określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 5 tego przepisu obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności (m.in.) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, a także osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 275), pozycję dominującą ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników, czy też w uprawnieniu do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej.
Jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku informacji z Rejestru Przedsiębiorców KRS (k. 16-24), właścicielem całości udziałów MPK-Lublin jest Gmina Lublin. Tym samym Spółkę tę, jako osobę prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego posiada pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, uznać należy za podmiot, na którym ciąży obowiązek udostępniania informacji publicznej. Za uznaniem, że MPK-Lublin należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, dodatkowo przemawia przedmiot działalności tego Przedsiębiorstwa. Jest ono bowiem jednym z głównych wykonawców transportu publicznego (miejskiego i podmiejskiego) na terenie Lublina. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest natomiast przekonanie, że funkcjonowanie podmiotów, które zajmują się wykonywaniem transportu publicznego, jest równoznaczne z realizacją zadań publicznych. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/13, uznanie regularnego przewozu w ramach publicznego transportu zbiorowego za zadanie publiczne wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy. W świetle zaś art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy o samorządzie województwa (transport zbiorowy mieści się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim (por. także postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 5/18; wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 38/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2268/14; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 3/14; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/13; opubl. w CBOSA).
Przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego sprawy przypomnieć należy, że przedmiotem żądania skarżącej wyrażonego we wniosku z dnia 7 marca 2021 r. było udostępnienie (w formie dokumentów elektronicznych) stosowanych w Spółce procedur Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 - ISO 14001:2015.
W ocenie Sądu, stanowisko Spółki, iż żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej, co do zasady uznać należy za słuszne, choć o takiej kwalifikacji przedmiotowych materiałów decydują inne okoliczności, niż przywołane w odpowiedzi na skargę.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Według poglądu doktryny wypracowanego na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28-29).
Pod pojęciem informacji publicznej należy zatem rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych, rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić jednak trzeba, że charakter publiczny należy przypisać tylko tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, zaś oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LEX nr 78063; z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1846/18, LEX nr 2865097). Należy bowiem mieć na względzie, że pomimo, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część informacji i dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130; z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13; opubl. CBOSA). Do tej kategorii należą tzw. "dokumenty wewnętrzne". Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1709/17, "dokumentem wewnętrznym" jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. też wyroki NSA: z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; opubl. w CBOSA). Dokument wewnętrzny to taki, który wprawdzie służy realizacji zadania publicznego, lecz nie przesądza o kierunkach działania organu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2957/15, LEX nr 2440727). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 24, 206-208).
Dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, służące wyłącznie usprawnianiu działalności danego podmiotu, jak też związane wyłącznie z jego wewnętrzną organizacją pracy, stanowią zatem dokumenty wewnętrzne, które nie są informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, opubl. w CBOSA). W ocenie Sądu, taki właśnie charakter należy przypisać żądanym przez Fundację procedurom Zintegrowanego Systemu Zarządzania ISO 9001:2015 i ISO 14001:2015. Wyjaśnić należy, że zintegrowany system zarządzania definiuje się jako dwa albo więcej współdziałających ze sobą i wzajemnie się uzupełniających podsystemów funkcjonujących w danej organizacji. Integracja obejmować może m.in. system zarządzania jakością (ISO 9001) oraz system zarządzania środowiskowego (ISO 14001)
(źródło: https://pl.wikipedia.org/wiki/Zintegrowany_system_zarz%C4%85dzania).
System zarządzania jakością ukierunkowany jest na osiągnięcie wyników odniesionych do celów dotyczących jakości, spełniających, odpowiednio potrzeby, oczekiwania i wymagania stron zainteresowanych. Wśród głównych celów systemu zarządzania jakością wymienia się doskonalenie jakości wyrobów i usług przez stosowanie uznanych reguł technicznych. Z kolei system zarządzania środowiskowego służy uzyskaniu wysokiej efektywności ekonomicznej produkcji i usług, minimalnego obciążenia środowiska przyrodniczego i dobrego komfortu pracy załogi przedsiębiorstwa. W ramach zintegrowanego systemu zarządzania opracowywane są procedury służące realizacji opisanych wyżej celów. Procedury takie stanowią element dokumentacji zintegrowanego systemu zarządzania. Są one opisem ustalonego przebiegu procesu, wskazują osoby za niego odpowiedzialne (właściciela i wykonawców), określają ich uprawnienia i zakres odpowiedzialności. Udokumentowana (wdrożona) procedura ma na celu: umożliwienie identyfikacji potencjalnych problemów i ich przyczyn; ocenę potrzeby wprowadzenia działań zapobiegawczych; określenie i wdrażanie tych działań; dokumentowanie wyników podjętych działań oraz przeglądu ich skuteczności (por. J. Ejdys, U. Kobylińska, A. Lulewicz-Sas, Zintegrowane systemy zarządzania jakością środowiskiem i bezpieczeństwem pracy, Oficyna Wydawnicza Politechniki Białostockiej, Białystok 2012, str. 32-35, 82, 161).
Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącą procedury ISO mają charakter dokumentów wewnętrznych Spółki regulujących jej organizację i zasady działania. Służą one usprawnieniu działalności Spółki, zapewnieniu lepszej organizacji pracy w ramach jej struktur, określeniu zadań, kompetencji i odpowiedzialności pracowników, czy też zasad gospodarowania posiadanymi przez Spółkę zasobami. Procedury mają więc na celu zachowanie określonych standardów i norm w działaniach Spółki (jej pracowników), lecz nie przesądzają o kierunkach jej działania i podejmowanych decyzjach. Nie są one tym samym skierowane do podmiotów zewnętrznych i nie wyrażają oficjalnego stanowiska Spółki w sprawach dotyczących realizowanych przez nią zadań publicznych lub posiadanego majątku publicznego. Dokumenty te nie zawierają zatem informacji publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Brak publicznego charakteru informacji objętych wnioskiem skarżącej Fundacji z dnia 7 marca 2022 r. powodował, że MPK-Lublin nie było zobowiązane do załatwienia przedmiotowego wniosku w trybie określonym przepisami u.d.i.p., a jedynie do poinformowania Fundacji, że jej żądanie nie dotyczy informacji publicznej, co też Spółka uczyniła w piśmie z dnia 21 marca 2022 r. W tym stanie rzeczy Spółce nie można skutecznie zarzucić w tej sprawie bezczynności.
Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a.") orzeczono, jak w sentencji wyroku.
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.