II SAB/Lu 54/23

II SAB/Lu 54/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Strzelec
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2123/23 - Wyrok NSA z 2024-06-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1pkt 5, art. 10, art. 13 ust.1 i ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w K. na bezczynność PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje PGE Dystrybucja Spółkę Akcyjną z siedzibą w Lublinie do rozpoznania wniosku A. z siedzibą w K. z dnia 24 stycznia 2023 r o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie nie miała miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. zasądza od PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie na rzecz A. z siedzibą w K. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej powoływany jako "skarżąca", "Spółka", "wnioskodawca") zaskarżyła bezczynność PGE Dystrybucja S.A. (dalej jako "podmiot zobowiązany", "PGE") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust 1 w zw. z art.13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") poprzez błędne uznanie, iż informacja stanowiąca przedmiot wniosku nie jest informacją publiczną w rozumieniu ww. ustawy, co w konsekwencji spowodowało brak zajęcia przez PGE stanowiska w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w formie i terminie prawem przewidzianym.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że wnioskiem z dnia 24 stycznia 2023 r. Spółka zwróciła się do PGE o udzielnie informacji publicznej w postaci listy dystrybucyjnych stacji WZ/SN GPZ wraz z informacją o ilości zainstalowanych transformatorów oraz wielkości ich mocy znamionowych. Przedmiotowy wniosek dotyczył stacji zlokalizowanych na obszarze działalności PGE Dystrybucja S.A. oraz jej oddziałów.
Powołując się na profil działalności Spółki, pismem z dnia 8 lutego 2023 roku PGE odmówiło udzielenia wnioskowanych informacji. Zdaniem PGE przedmiotowy wniosek został złożony w indywidualnej sprawie wnioskodawcy, a w związku z tym informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto PGE wskazało, że listy dystrybucyjne stacji WN/SN wraz ze schematem sieci są dostępne na stronie internetowej PGE, a zatem uznał je za informację publiczną.
W dniu 10 lutego 2023 r. wnioskodawca wezwał PGE do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia 8 lutego 2023 roku poprzez zajęcie stanowiska i wydanie odmowy w formie decyzji spełniającej wymogi wskazane w art. 107 k.p.a. – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
W odpowiedzi z dnia 22 lutego 2023 r. PGE wskazało, że forma w jakiej odmówiono Spółce udzielenia informacji publicznej jest prawidłowa. Zdaniem PGE, wobec stwierdzenia, że żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej PGE nie było zobowiązane do wyrażenia swojego stanowiska w formie decyzji spełniającej wymogi wskazane w art. 107 k.p.a. Za wystarczające uznano poinformowanie wnioskodawcy o takim fakcie poprzez przesłanie swojego stanowiska na piśmie.
Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. Spółka skierowała do PGE ponaglenie w zakresie zajęcia swojego stanowiska w formie decyzji odmownej w terminie 7 dni od dnia otrzymania ponaglenia.
Skarżąca wskazała, że na dzień złożenia skargi ponaglenie nie odniosło oczekiwanych skutków. Podkreśliła, że istota przedmiotowe sprawy sprowadza się nie tyle do ustalenia czy PGE powinna była udzielić skarżącej wnioskowanej informacji, ale do tego, czy w sprawie u.d.i.p. ma zastosowanie i PGE zobowiązane było wydać decyzję odmowną w rozumieniu k.p.a.
Skarżąca zwróciła uwagę na brak konsekwencji PGE w przyjętej przez siebie argumentacji. Wskazała, że z jednej strony PGE stoi na stanowisku, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., ponieważ mamy do czynienia z indywidualną sprawą, co oznaczałoby, że u.d.i.p. w ogóle nie ma zastosowania w sprawie. Natomiast z drugiej strony PGE powołuje się na okoliczności wyłączenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 u.d.i.p., co oznaczałoby, że u.d.i.p. jednak ma zastosowanie w sprawie, co do zasady, tylko zachodzi wyjątek od jawności informacji publicznych. Zdaniem skarżącej z powyższego wywodu wynika zatem, że PGE w istocie uznaje wnioskowane informacje za informacje publiczne (i u.d.i.p. ma zastosowania), jednak w tym konkretnym przypadku, według PGE, zachodzą okoliczności wyłączające jawność tych informacji.
Skarżącej podniosła również, że PGE niewątpliwie należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, bowiem jest przedsiębiorstwem energetycznym realizującym obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego o którym mowa w art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, tj. jest podmiotem odpowiedzialnym m.in. za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. Dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie tego rodzaju działalności dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia społeczeństw, a tym samym urzeczywistnienia dobra wspólnego o którym mowa w art. 2 Konstytucji, są zadaniami publicznymi. Zdaniem skarżącej PGE jako przedsiębiorstwo energetyczne, realizując cele sektora energetycznego, wykonuje zadania publiczne w sprawach związanych z dystrybucją energii. Wnioskowane informacje związane są stricte z dystrybucją energii. Zatem należy przyjąć, iż dotyczą one spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca podniosła również, że PGE, jako podmiot wykonujący zadania publiczne, w stosunku do którego Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów niewątpliwie jest on podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 Ustawy. O ile zatem za informację publiczną w rozumieniu Ustawy należy uznać każdą informację pochodzącą od podmiotów o których mowa w art. 4 ust 1, obowiązkiem ustawowym PGE, jako ich dysponenta, było ich udostępnienie.
Dodatkowym argumentem za udostępnieniem Spółce wnioskowanych informacji jest wyraźna tendencja przyjęta w orzecznictwie i regulacjach europejskich w dążeniu do zagwarantowania możliwie najszerszego dostępu do informacji publicznej, co stanowić ma gwarancje transparentności i przejrzystości działań publicznych.
Skarżąca wskazała, że z tożsamym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej Spółka zwróciła się również do innego operatora systemu dystrybucyjnego, tj. do E. S.A (dalej jako "E."). Podkreślenia wymaga, iż E. w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek Spółki przyznała, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Skoro zatem E. w tożsamej sprawie uznała wnioskowane informacje za informacje publiczne w rozumieniu Ustawy, tym bardziej nie znajduje uzasadnienia stanowisko PGE odmawiające im takiego waloru. Strona zwróciła uwagę, że operatorzy systemu dystrybucyjnego nagminnie odmawiają wnioskodawcom udzielenia informacji publicznych zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorstwa lub odbierając wnioskowanym informacjom walor informacji publicznej w rozumieniu Ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Taka praktyka wyklucza nie tylko możliwość społecznej weryfikacji poprawności działania systemu elektroenergetycznego, ale również przeciwdziała zapewnieniu bezpieczeństwa energetycznego w Polsce.
W ocenie strony wsparcie transparentnego i konkurencyjnego rynku energii elektrycznej, w szczególności energii ze źródeł odnawialnych od wielu lat ma znaczenie w kontekście pracy nad poprawą środowiska naturalnego i celów środowiskowych nałożonych na Polskę w ramach Unii Europejskiej oraz oczekiwań społeczeństwa co do transformacji energetycznej.
Strona podniosła, że udostępnienie wnioskowanych informacji lub co najmniej poddanie sądowej ocenie zasadności ich odmowy wesprze racjonalne planowanie i realizację inwestycji w instalacje wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, na którym może skorzystać całe społeczeństwo. Obecnie opinia publiczna, w tym także Skarżący, pozbawiona jest jakichkolwiek informacji dotyczących możliwości technicznych potencjalnych inwestycji. Prowadzi to do konieczności "działania na ślepo", tj. pozbawionego analiz technicznych i gospodarczych składania wniosków o ustalenie warunków przyłączenia wyłącznie w celu umożliwienia operatorom weryfikacji wniosku i wypowiedzenia się w sprawie. Takie zachowanie nie może korzystać z ochrony prawnej.
Skarżąca ponownie podkreśliła, że przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy nie jest rozważenie czy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej z powodu potrzeby ochrony informacji niejawnych. Przedmiotem rozpoznana jest to czy w sprawie ma zastosowanie u.d.i.p. i czy PGE powinna wydać w sprawie decyzję odmowną, z zachowaniem wymogów stawianych przez k.p.a.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o zobowiązanie PGE do rozpatrzenia wniosku Spółki o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku oraz zasądzenie od PGE na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej odrzucenie ewentualnie i oddalenie wskazując, że forma odpowiedzi na wniosek A. sp. z o.o. była prawidłowa. PGE wskazała, że uznała, iż w realiach niniejszej sprawie nie ma do czynienia z informacją publiczną, co spowodowało, iż odpowiedź w tym zakresie nastąpiła w postaci zwykłego pisma (a nie decyzji w rozumieniu k.p.a.). Powyższe dwukrotnie wyjaśniła w swych pismach z dnia 22 lutego 2023 r. oraz z dnia 7 marca 2023 r., w których wskazała, że w odpowiedzi z dnia 8 lutego 2023 r. PGE Dystrybucja S.A. odmówiła udostępnienia żądanych przez Spółkę informacji, bowiem stwierdziła, iż żądane przedmiotowym wnioskiem informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Wskazano, że zobowiązany podmiot wydaje decyzję o odmowie udostępnienia, jeżeli sprawa dotyczy informacji publicznej. A contrario jeżeli sprawa nie dotyczy informacji publicznej - z czym mamy miejsce w niniejszym przypadku - wówczas wydawanie decyzji odmownej jest zbędne, zaś w takim przypadku wystarczy pismo informujące wnioskodawcę. Powyższy sposób załatwienia sprawy potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze, jak i piśmie skarżącej z dnia 10 lutego 2023 r, dotyczących potwierdzenia przez PGE, iż żądane informacje stanowią informację publiczną, zaprzeczono tym twierdzeniom podkreślając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wskazano, że sam fakt wskazania, iż na stronie znajduje się lista dystrybucyjnych stacji WN/SN wraz ze schematem sieci (dostępna na stronie internetowej PGE Dystrybucja S.A. (pgedystrybucja.pl) w "Tabeli łącznej dostępnej mocy przyłączeniowej dla źródeł przyłączanych do sieci o napięciu znamionowym wyższym niż 1kV na terenie PGE Dystrybucja SA") nie można uznać za potwierdzenie, iż żądane informacje - inne niż w ww. tabeli - stanowią informację publiczną, w szczególności w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Wyjaśniono, że umieszczenie ww. danych (tabeli) na stronie internetowej PGE Dystrybucja S.A. wynika z realizacji obowiązku nałożonego na PGE przez ustawę 10 kwietnia 1997 r.- Prawo energetyczne i jest realizacją dyspozycji art. 7 ust. 8l ustawy - Prawo energetyczne. Biorąc powyższe pod uwagę, całokształt art. 7 (określający zasady przyłączania podmiotów do sieci elektroenergetycznej PGE), a w szczególności art. 7 ust. 8l ww. ustawy (zakresu danych udostępnianych w zakresie przyłączania) wskazano, iż to właśnie przepisy ustawy Prawo energetyczne, zwłaszcza wskazany wyżej art. 7, regulują formę i zakres udostępniania danych w zakresie stacji dystrybucyjnych WN/SN, a także mocy przyłączeniowej dostępnych na stacjach dla nowo przyłączanych źródeł, de facto potrzebnych - co wynika także ze skargi - do rozwoju OZE i przyłączania nowych źródeł wytwórczych. Podmiot zobowiązany wskazał, że żądane przez skarżącą informacje ściśle związane są z przyłączaniem nowych wytwórców, w tym w zakresie źródeł odnawialnych i wiąże się z art. 7 ustawy Prawo energetyczne, który reguluje procedurę przyłączania, w tym zakres danych udostępnianych przez PGE. A contrario dane wykraczające poza zakres wskazany w art. 7, w tym art. 7 ust. 8l ustawy Prawo energetyczne (tj. dane żądane przez wnioskodawcę), nie stanowią informacji udostępnianych przez spółki energetyczne, bowiem gdyby miały udostępniać takie dane, to zobowiązanie do tego znalazłoby się w tym przepisie.
PGE podkreśliło, że zobowiązane jest do równego traktowania wytwórców w zakresie dostępu do sieci (i przyłączania źródeł do sieci), co oznacza, iż to ustawodawca reguluje jaki zakres informacji spółki energetyczne powinna przekazywać innym podmiotom. Zdaniem podmiotu zobowiązanego udostępnienie informacji skarżącej nie wynikających z przepisów spowodowałoby naruszenie zasady równego traktowania przez PGE, bowiem skarżąca otrzymałaby dane dające jej przewagę konkurencyjną na rynku. PGE Dystrybucja S.A. - będąc monopolistą naturalnym w zakresie przyłączania źródeł wytwórczych do sieci dystrybucyjnej - powinien ostrożnie podchodzić do udostępniania danych, niewskazanych w ustawie Prawo energetyczne jako możliwych do udostępnienia, mogących dać przewagę konkurencyjną jednemu podmiotowi prywatnemu nad innymi. Byłoby to także sprzeczne z obowiązującym w PGE Dystrybucja S.A. Programem zgodności (Program zapewnienia niedyskryminacyjnego traktowania użytkowników systemu dystrybucyjnego PGE Dystrybucja S.A.) - wprowadzonym i zatwierdzonym przez Prezesa URE na podstawie przepisów prawa - ustawy Prawo energetyczne. Zgodnie z ww. Programem zgodności nie może przekazywać podmiotom działającym na konkurencyjnym rynku danych, które dawałyby im przewagę nad innymi podmiotami działającymi na rynku. Zgodnie z pkt 1.4 ww. Programu PGE Dystrybucja S.A. zobowiązana jest do równego traktowania podmiotów w zakresie przyłączania do sieci elektroenergetycznej.
Jednocześnie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji w niniejszej sprawie, PGE stwierdziła, iż żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną z uwagi na cel żądania przez skarżącą przedmiotowych informacji, tj. cel prywatny jakim jest pozyskanie informacji w celu wykorzystania ich do swojej własnej działalności gospodarczej. Zdaniem PGE Powyższe potwierdza chociażby sama treść skargi wnioskodawcy, z której wynika, iż żądane informacje maja służyć rozwojowi OZE i przyłączaniu nowych źródeł wytwórczych do sieci elektroenergetycznej. W ocenie PGE faktycznie informacje przysłużyłyby się rozwojowi OZE i przyłączaniu nowych źródeł wytwórczych, ale w zakresie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej, tj. posłużyłyby przyłączaniu źródeł wytwórczych przez wnioskodawcę, co dałoby jej przewagę konkurencyjną nad innymi podmiotami na rynku. Podmiot zobowiązany wskazał, że profil działalności wnioskodawcy potwierdza przedmiot działalności gospodarczej wskazany w KRS oraz informacje zawarte na stronie to m.in. działalność gospodarcza w zakresie wytwarzania energii elektrycznej oraz wykonywanie instalacji elektrycznych.
W związku z powyższym - w ocenie PGE - pozyskanie informacji wnioskowanych w przedmiotowej sprawie ma bezpośredni związek z prowadzoną działalnością gospodarczą skarżącej, co oznacza przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony w indywidulanej sprawie wnioskodawcy. Zawnioskowane informacje nie mają związku z takimi wartościami, jak troska o dobro publiczne, w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych podmiotów. Zdaniem PGE wniosek o udostępnienie informacji publicznej składany w indywidualnej sprawie należy rozważać w kontekście nadużycia prawa. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne. Dodatkowo podkreślono, że skarżąca jest spółką prawa prywatnego, której działalność nastawiona jest na osiąganie zysku, a nie działalność na rzecz ogółu i dla dobra społeczeństwa. Powyższe wskazuje na subiektywny interes skarżącej w udostępnieniu informacji. W ocenie PGE, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy konkretnej, indywidualnej sprawy, co pozbawia go waloru informacji publicznej, a co w konsekwencji oznacza, iż do rozpatrzenia wniosku skarżącej nie miały zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wniosek ten nie dotyczył informacji w sprawach publicznych, lecz informacji we własnej, indywidualnej sprawie. Celem złożenia wniosku jest realizacja jej indywidualnych interesów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 24 stycznia 2023 r.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu.
W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w udzieleniu na jego wniosek informacji publicznej w postaci listy dystrybucyjnych stacji WZ/SN GPZ wraz z informacją o ilości zainstalowanych transformatorów oraz wielkości ich mocy znamionowych.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Należy w tym miejscu wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust.1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że PGE Dystrybucja S.A. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Interpretując zawarte w tym przepisie pojęcie podmiotu realizującego zadania publiczne uznać należy, że do tak rozumianych zadań publicznych należą zadania postawione przed przedsiębiorstwami energetycznymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm.). Nie tylko obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, ale także dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87; wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13). Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym, należy zatem zaliczyć ją do podmiotów wykonujących zadania publiczne, a co za tym idzie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych.
Jak już wskazano na wstępie, z faktu, podmiot zobowiązany wykonuje zadania publiczne, nie wynika jednak automatycznie, że jest zobowiązana do udostępnienia informacji na każde żądanie. Aby taki obowiązek powstał trzeba w warunkach konkretnej sprawy ustalić, czy żądana przez dany podmiot informacja ma charakter informacji publicznej.
W ocenie Sądu za błędne należało uznać stanowisko PGE, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja w postaci listy dystrybucyjnych stacji WZ/SN GPZ wraz z informacją o ilości zainstalowanych transformatorów oraz wielkości ich mocy znamionowych dotyczy bowiem sprawy publicznej korespondującej w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu) jako bezpieczeństwo energetyczne rozumianego jako stan gospodarki umożliwiający pokrycie bieżącego i perspektywicznego zapotrzebowania odbiorców na paliwa i energię w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony, przy zachowaniu wymagań ochrony środowiska (art. 3 pkt 16 ustawy Prawo energetyczne).
Jak podkreślono w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 19 grudnia 2012 r., II CSK 218/12, istnieje związek techniczny i gospodarczy pomiędzy elementami sieci energetycznej, do których niewątpliwie należą linie energetyczne, utrzymujące je słupy, stacje transformatorowe i inne urządzenia. Po wybudowaniu, stanowią składnik przedsiębiorstwa włączony do sieci. Jeżeli zatem przedsiębiorstwo energetyczne funkcjonuje i prowadzi działalność gospodarczą polegającą na przesyłaniu energii elektrycznej, to korzysta z urządzeń stanowiących sieć energetyczną, łącząc je z innymi elementami instalacji. Nie ulega wątpliwości PGE posiada dokumentację dotycząca poszczególnych elementów sieci elektroenergetycznej i innych urządzeń będących w jej władaniu.
Podkreślić należy, że bezpieczeństwo energetyczne państwa jest elementem jednej z naczelny zasad konstytucyjnych, jaką jest dobro wspólne. Dobro wspólne definiuje się jako suma warunków rozwoju całego społeczeństwa, a obowiązkiem jego zapewnienia obarcza się państwo (M. Piechowiak, Prawne a pozaprawne pojęcia dobra wspólnego [w:], Dobro wspólne. Teoria i praktyka, pod red. W. Arndt, F. Longchamps de Bérier, K. Szczucki, Warszawa 2010, s. 95-119, a także Z. Duniewska, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego [w:], Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 78, M. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s. 27). "Dobro wspólne" w orzecznictwie sądów administracyjnych występuje obok innych zasad i norm konstytucyjnych takich jak: ochrona własności i prawa dziedziczenia, ochrona bezpieczeństwa obywateli, ochrona środowiska na zasadzie zrównoważonego rozwoju kraju i zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego kraju, obowiązek podatkowy. Prawo energetyczne, jako część publicznego prawa gospodarczego jest nie tylko instrumentem sterowania procesami gospodarczymi, lecz także służy zabezpieczeniu interesów społecznych, współistotnemu wyznaczaniu dopuszczalnych granic ograniczenia podstawowych wartości gospodarki rynkowej w interesie publicznym." (R. Hauser, Wykładnia przepisów konstytucyjnych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienia wybrane [w:], Wykładnia Konstytucji. Aktualne problemy i tendencje, pod red. M. Smolaka, Warszawa 2016, s. 70-71).
Zdaniem sądu błędna jest argumentacja PGE, że przedmiotowy wniosek został złożony w indywidualnej sprawie wnioskodawcy.
Wskazać należy, że argumentacja podmiotu zobowiązanego oparta została na koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej, którego jedną z postaci jest wykorzystywanie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako instrumentu służącego pozyskiwaniu informacji służących wyłącznie celom partykularnym, realizacji interesu indywidualnego wnioskodawcy, nie mających żadnego związku z dbałością o sprawy publiczne. W koncepcji tej podkreśla się, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie do powołanego wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Sprawami publicznymi nie są konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 146, 147; podobnie: W. Jakimowicz: Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, red. A. Błaś, Warszawa 2016, s. 163-170; J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, s. 548-551; wyroki NSA z 30 października 2012 r., I OSK 1696/12; z 18 maja 2020 r., I OSK 2267/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 1601/19; z 14 lipca 2020 r., I OSK 2817/19; z 25 września 2020 r., I OSK 404/20; z 8 października 2020 r., I OSK 2055/18; wyrok WSA w Krakowie z 19 sierpnia 2020 r., II SAB/Kr 90/20; wyrok WSA we Wrocławiu z 8 września 2020 r., IV SAB/Wr 239/20; wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 października 2020 r., II SAB/Bd 55/20; wyrok WSA w Gliwicach z 27 października 2020 r., III SAB/Gl 176/20; wyrok WSA w Kielcach z 12 listopada 2020 r., II SA/Ke 780/20; wyroki WSA w Warszawie z 13 listopada 2020 r., II SAB/Wa 141/20 i z 25 listopada 2020 r., II SAB/Wa 453/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r., II SAB/Rz 80/20; wyrok WSA w Olsztynie z 10 grudnia 2020 r., II SAB/Ol 94/20; wyrok WSA w Gdańsku z 13 stycznia 2021 r., II SAB/Gd 115/20). Z zastosowania koncepcji nadużycia prawa do informacji płynie konkluzja, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej (wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r.,I OSK 848/19). Stosowanie koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej musi być jednak z ostrożnością, bowiem stanowi swoiste ograniczenie konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej. Ponadto, doprecyzowując konstytucyjne gwarancje, ustawodawca określił przesłanki dostępu do informacji publicznej w sposób szeroki, zarówno w określeniu przesłanki przedmiotowej – każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jak i przesłanek podmiotowych, zarówno od strony podmiotów zobowiązanych, o czym była mowa wyżej, jak i podmiotów uprawnionych – prawo przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Również, koncepcja nadużycia prawa do informacji publicznej opiera się na ocenie motywów działania wnioskodawcy, to zaś może budzić kontrowersje z uwagi na ustawowy zakaz żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania nie tylko interesu prawnego, ale nawet faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić bowiem należy, że wnioskodawca, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyroki NSA z 7 maja 2020 r., I OSK 835/19 i I OSK 833/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 13/22). Wskazać należy, że rozważanie zastosowania koncepcji nadużycia prawa do informacji publicznej wymaga ustalenia, że w okoliczności sprawy wnioskodawca dąży do osiągnięcia celu sprzecznego z intencjami prawodawcy, tj. do uzyskania informacji związanych z jego konkretnym, indywidualnym interesem prawnym. W ocenie Sądu nie można za taką okoliczność uznać faktu, że wnioskodawca jest podmiotem działającym w branży energetycznej (OZE), którego profil działalności dotyczy budowy farm fotowoltaicznych. Należy zwrócić uwagę, że jednym z podstawowych celów działalności PGE jest zapewnienie ciągłości i niezawodności dostarczania energii, natomiast skarżąca zasadnie wskazała, że w obecnej sytuacji politycznej tym bardziej konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, a żądane informacje związane są stricte z dystrybucją energii. Zdaniem Sądu powołane przez wnioskodawcę okoliczności dotyczące transformacji energetycznej, bezpieczeństwa energetycznego leżą w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale również społeczeństwa.. W związku z powyższym nie można uznać, że wniosek został złożony w indywidualnej sprawie Spółki i zaspokojeniu jej indywidualnych potrzeb.
Skoro w przedmiotowej sprawie wniosek dotyczył informacji publicznej powinien on być rozpoznany poprzez udostępnienie informacji, albo – gdyby zdaniem PGE zachodziły do tego przesłanki (np. z powodu ochrony informacji niejawnych, tajemnicy przedsiębiorstwa), poprzez wydanie decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie.
Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Zwłoka PGE w prawidłowym załatwieniu sprawy nie wynikała z lekceważenia obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i dążenia do ograniczenia prawa do strony do dostępu do informacji. Była efektem błędnego uznania, że wniosek stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę, że podmiot zobowiązany z zachowaniem terminu ustawowego, zareagował na wniosek skarżącej. Choć sposób załatwienia wniosku był nieprawidłowy, co przesądza o skuteczności zarzutu bezczynności, to okoliczność ta przesądza jednocześnie o braku znamion rażącego naruszenia prawa po stronie PGE.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).
Stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.