II SAB/Lu 53/23

II SAB/Lu 53/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i 2, a rt. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi S. A. M. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SAB/Lu [...]
UZASADNIENIE
W dniu 9 lutego 2023 r. do PGE Dystrybucja S.A. [...] (dalej jako: organ lub Spółka) wpłynął za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek Stowarzyszenia [...] (dalej jako: skarżący lub Stowarzyszenie) o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie zażądano udostępnienia informacji publicznej w postaci udzielonych przez Spółkę pełnomocnictw w rozumieniu kodeksu cywilnego, obowiązujących w dniu złożenia wniosku, udzielonych pracownikom PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] w formie ich skanów/dokumentów elektronicznych (z wyłączeniem danych osobowych pracowników wykraczających poza ich imiona i nazwiska – tzn. zanonimizowanie danych pełnomocników takich jak PESEL, miejsce i data urodzenia, czy adres zamieszkania). Stowarzyszenia wniosło o udostępnienie informacji drogą elektroniczną na wskazany adres.
Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Spółka w piśmie z dnia 23 lutego 2023 r. wskazała, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 poz. 902 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Organ podkreślił, że o ile w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnienie na zasadach i trybie w niej określonych, to jednak przedmiotowy zakres tej regulacji nie zakłada publicznego dostępu do wszelkiej informacji. Zdaniem Spółki brak zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej oznacza brak zobowiązania do jej udostępnienia w trybie tej ustawy. W uzasadnieniu wyjaśniono, że chociaż Spółka generalnie jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej, to jednak zakres tych informacji jest ograniczony do zakresu w jakim wykonuje ona zadania publiczne. W piśmie podkreślono, że nie cała działalność Spółki i nie wszystkie informacje i dokumenty przez nią posiadane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Spółka podniosła, że zakres w jakim jest ona zobowiązana do udostępniania informacji publicznej różni się od zakresu w jakim udostępniają informację publiczną organy administracji publicznej. Powołując się na ustawę organ podkreślił, że żądane dokument nie dotyczą informacji o organach Spółki i osobach sprawujących w tych organach funkcji, ani też ich kompetencji. Wnioskowane dokumenty, zdaniem organu, dotyczą zakresu umocowania przez Spółkę pracowników PGE Dystrybucja S.A. [...], bez względu na zajmowane stanowisko.
Organ dodatkowo wyjaśnił, że udostępnieniu podlegają dane publiczne, ale tylko takie, które mają postać dokumentów urzędowych. Zdaniem Spółki dokumenty pełnomocnictwa wystawiane przez nią nie mają charakteru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dlatego też dokument pełnomocnictwa nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy. W zakończeniu organ wskazał również na niejasności zawarte w treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez Stowarzyszenie.
Skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. z [...] w zakresie dostępu do informacji publicznej w dniu 9 marca 2023 r. złożył pełnomocnik Stowarzyszenia [...]. W skardze zarzucono naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej;
3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 9 lutego 2023 r., skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że zakres żądanej informacji był wystarczająco precyzyjny, nie było wątpliwości co do treści i zakresu żądanej informacji. Ponadto pełnomocnik Stowarzyszenia podkreślił, że dane żądane stanowią informację publiczną, którą organ powinien udostępnić na wniosek. Zdaniem skarżącego pełnomocnicy, o których pełnomocnictwa wnoszono są osobami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 23 lutego 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie
Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Z kolei, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie żądnej informacji czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Należy dodatkowo wyjaśnić, że w przypadku prowadzenia postępowania wyłącznie na podstawie u.d.i.p., a więc sytuacji, gdy: podmiot udostępnia informację publiczną; podmiot nie posiada żądanej informacji; podmiot jest niewłaściwy do udostępnienia informacji; żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy; istnieje odrębny tryb udostępnienia informacji; wniosek został skierowany do podmiotu, który nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej; załatwienie wniosku następuje za pomocą czynności materialno-technicznej (odpowiedź pismem). Czynności tego rodzaju wywołują określone skutki prawne poprzez fakty, a nie przez bezpośrednie tworzenie nowej normy porządku prawnego. Jednocześnie istotne jest, że chociaż udostępnienie informacji publicznej należy zakwalifikować do czynności faktycznych organów administracji publicznej, to czynności te podejmowane w sferze praw i wolności obywateli są ściśle regulowane przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego i przy ich realizacji nie ma miejsca na swobodę działania administracji. Natomiast w przypadku odmowy udostępnienia żądanej informacji podmioty zobowiązane do udostępniania informacji nie mogą zakończyć postępowania za pomocą czynności materialno-technicznej lecz stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. powinny wydać decyzję w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.
Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych PGE Dystrybucja S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21, LEX nr 3419322).
W wyroku WSA w Lublinie z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 78/22, LEX nr 3435063. stwierdzono, że wskazana Spółka bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. Kwalifikacja Spółki jako podmiotu mieszczącego się w kategoriach wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika z obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie. Stanowisko to w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, ponadto należy podkreślić, że generalny obowiązek udostępniania informacji przez Spółkę nie był przez nią kwestionowany.
Z uwagi na to, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek w terminie – pismem z dnia 23 lutego 2023 r - podnosząc, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, należy również przypomnieć utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 106).
Należy podkreślić, co wynika z treści wniosku Stowarzyszenia, że żądało ono skanów (kopii) zanonimizowanych dokumentów pełnomocnictw obowiązujących w dniu złożenia wniosku, udzielonych pracownikom PGE Dystrybucja S.A. [...]. Treść żądania nie rodzi wątpliwości, co do jego zakresu, zostało sformułowane w sposób jasny i precyzyjny.
Zdaniem sądu prawidłowe jest stanowisko Spółki, że żądane dokumenty pełnomocnictw wystawione przez jej organy, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informację publiczną stanowi ewentualnie treść pełnomocnictw, a nie same dokumenty pełnomocnictwa wystawione przez organy Spółki.
W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna odróżnia się pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2799/13, CBOSA).
Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym, a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - nie tylko do treści ale także do samego dokumentu, podczas gdy w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, CBOSA).
Poza dokumentem urzędowym, informacją publiczną jest "wiadomość" wytworzona przez władze publiczne, osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym. Ma wtedy charakter niematerialny i jest nią opis rzeczywistości, wiadomości, wypowiedzi, prezentacje. Tak definiowana informacja może być zmaterializowana poprzez jej utrwalenie z wykorzystaniem dowolnego nośnika w jakiejkolwiek formie. Odrębnie zatem należy traktować treści, nośniki danych i przekaz informacji. (zob. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1939/19, CBOSA)
W realiach rozpatrywanej sprawy nie można natomiast uznać, że dokument pełnomocnictwa wystawiony przez Spółkę jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tego przepisu dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Słusznie wskazał organ, że pełnomocnictw PGE Dystrybucja S.A. nie można zakwalifikować do kategorii dokumentów urzędowych przede wszystkich z uwagi na sporządzenie go przez osoby, które nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu Kodeksu karnego.
Stosownie do treści art. 115 § 13 Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest:
1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
2) poseł, senator, radny;
2a) poseł do Parlamentu Europejskiego;
3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy;
4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;
5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe;
6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej;
7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej;
8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie;
9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.
Osoby pełniące funkcje organów w PGE Dystrybucja S.A., które są uprawnione do wystawiania dokumentów pełnomocnictw dla pracowników Spółki lub podmiotów zewnętrznych nie należą do żadnej z wskazanych powyżej kategorii osób uznawanych przez kodeks karny za funkcjonariuszy publicznych. Dlatego też nie można zasadnie przyjąć, że Stowarzyszenie może skutecznie żądać skanów (kopii) dokumentów pełnomocnictw.
Mając powyższe na uwadze uznając, że dokonując czynności materialno-technicznej z dnia 23 lutego 2023 r. Spółka prawidłowo zrealizowała swój obowiązek wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej skarga Stowarzyszenia podlegała oddaleniu. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.