II SAB/LU 43/20

II SAB/Lu 43/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-05-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Maria Wieczorek-Zalewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 3490/21 - Wyrok NSA z 2022-11-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1; art. 21; art. 6; art. 4 ust.1; art. 5 ust. 1 i 2; art. 16 ust.1art. 10 ust.1; art. 23a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 1994 nr 24 poz 83
art. 1; art. 4
Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par.1 i 1a; art. 119 pkt 4; art. 3 par.2 pkt 8;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 maja 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji W. w L. na bezczynność Wojewody L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wojewoda L. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Fundacji W. w L. z dnia 22 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę L. do załatwienia wniosku Fundacji W. w L. z dnia 22 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej IV. zasądza od Wojewody L. na rzecz Fundacji W. w L. kwotę [..] ([..]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 22 lipca 2019 r. Fundacja [...] zwróciła się do Wojewody o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie z "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. W. S.", w latach 2017 – 2019.
Pismem z 5 sierpnia 2019 r. organ administracji poinformował skarżącą, że wnioski o dofinansowanie w ramach ww. programu nie mają charakteru dokumentu urzędowego, którego treść podlegałaby udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. dalej powoływanej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub u.d.i.p.). Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu, wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Organ wskazał, że wnioskodawca nie ma prawa, aby na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, żądać udostępnienia dokumentu prywatnego, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, ponieważ w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty te nie stanowią informacji publicznej.
Pismem z dnia 16 marca 2020 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie od organu na rzecz Fundacji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że uwzględnił w całości powyższą skargę i wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że po wniesieniu skargi, dokonano ponownej analizy prawnej z uwzględnieniem orzeczeń Wojewódzkiego Sad Administracyjnego w Szczecinie z 11 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 84/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/19, wydanych w skutek wniesienia skargi przez Fundację [...] na bezczynność organów w analogicznym stanie faktycznym. Wojewoda powołał się również na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2388/17, wyjaśniając przy tym, że dostosował się do kierunku zarysowanego przez to orzeczenie w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wniosków o dofinansowanie.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 20 kwietnia 2020 r., organ przesłał skarżącej odpowiedź na wniosek z dnia 22 lipca 2019 r., w zakresie dotyczącym wniosków o dofinansowanie pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast z kopii decyzji z dnia [...] r., wydanej przez Wojewodę wynika, że odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosków złożonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego. Argumentacja ww. decyzji sprowadzała się do wyjaśnienia, że wnioski pochodzące od podmiotów niepublicznych (z wymienieniem ich nazwy) nie mieszczą się w kategorii dokumentu urzędowego oraz, że ich przygotowanie prawdopodobnie zostało opłacone ze środków tych podmiotów, które nie były środkami publicznymi.
W dniu [...] r., Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Fundacji wydał decyzję autokontrolną, w której uznał odwołanie na zasługujące na uwzględnienie w całości i uchylił zaskarżoną decyzję. Z treści wskazanej decyzji, wynika, że organ uznał, iż decyzja z dnia [...] r., został wydana omyłkowo, a treść zawartą w jej uzasadnieniu należało uczynić przedmiotem jedynie pisma, wskazującego ewentualnie, że wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa ta, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11).
Rozpoznając skargę na bezczynności sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p.
W okolicznościach niniejszej sprawy występowanie pierwszej z przesłanek -podmiotowej, nie stanowi kwestii spornej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.i.d.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a niewątpliwie należy do tego kręgu adresat wniosku - Wojewoda. Wobec pozytywnego ustalenia spełnienia przesłanki podmiotowej, w dalszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanki przedmiotowej, tj. ustalenie, czy żądana we wniosku informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Do rozstrzygnięcia bowiem tej kwestii sprowadza się istota sporu zaistniałego pomiędzy stronami postępowania.
W pierwszej kolejności, zważyć należy, że przepis art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określa w sposób ogólny, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z uwagi na fakt, że powyższa ustawa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej dla ustalenia jej znaczenia należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Istotne jest przy tym, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte zostało, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 710/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28). Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazane podmioty. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których ww. podmioty używają do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio (tak np. wyroki NSA: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08; z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt I OSK 343/15; z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt I OSK 469/15 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Sąd w pełni podziela przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, zgodnie z którym, wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z 30 lipca 2013r., sygn. akt I OSK 1004/13, Lex nr 1375651).
Odwołać się przy tym należy również do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądu w kwestii dotyczącej udostępnienia informacji z akt znaku towarowego, zgodnie z którym - informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ, w tym zarówno dokumenty wytworzone jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy" (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, publ. LEX nr 1149195).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w świetle powyższych unormowań omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewoda błędnie przyjął, że wnioskowane o udostępnienie projekty złożone przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego, które otrzymały dofinansowanie ze środków publicznych nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej zupełnie niezasadnie stwierdził, że wnioski o dofinansowanie ze środków publicznych nie podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Późniejsze stanowisko Wojewody, w którym udostępnił żądaną informację publiczną jedynie w zakresie beneficjentów pochodzących od jednostek samorządu terytorialnego, a zaniechał udostępnienia wniosków złożonych przez podmioty niepubliczne nie załatwia sprawy w całości. Było to bowiem tylko częściowe udostępnienie żądanej informacji publicznej.
Niewątpliwym jest, że środki przekazane na dofinansowanie projektów realizowanych również przez podmioty niepubliczne, ale korzystające ze środków publicznych oraz sposób ich podziału i kontrola ich wydatkowania są "sprawą publiczną" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe koresponduje z poglądem reprezentowanym w doktrynie, że wnioski i załączone do nich dokumenty, w sytuacji gdy postępowanie zostało zakończone przyznaniem pomocy finansowej zawierają informację publiczną, albowiem dotyczą "sprawy publicznej", jaką jest gospodarowanie mieniem publicznym i udzielanie pomocy indywidualnym podmiotom przez dysponowanie tym mieniem (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, str. 21).
Podobnie w orzecznictwie, wskazuje się, że to, iż dokument w postaci wniosku o udzielenie dofinansowania (ze środków publicznych, czyli majątku publicznego) w ramach danego programu pochodzi od beneficjenta mogącego być osobą fizyczną, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nie mającą osobowości prawnej, nie ma znaczenia prawnego, albowiem w momencie złożenia go w instytucji zarządzającej staje się on podstawą rozstrzygnięcia konkursu przez tą instytucję, a więc dokumentem dotyczącym działania tego podmiotu (organu) i stanowiącym niezbędną przesłankę wydatkowania środków publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 8 maja 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 11/14; wyrok WSA w Warszawie z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 710/16, dostępne w CBOSA).
Oznacza to, że całość dokumentacji związanej z danym konkursem lub danej tury konkursu, może po zawarciu umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, stanowić przedmiot informacji publicznej, a jej udostępnienie winno następować zgodnie z regułami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe, jak i to, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja o majątku publicznym, w tym o udzielanej ze środków tego majątku pomocy publicznej, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym, z art. 3 ust.1 ustawy o dostępie do informacji nie wynika, by prawo dostępu do informacji publicznej ograniczone było do wglądu wyłącznie do dokumentów urzędowych, lecz jedynie, iż wgląd do tego rodzaju dokumentów (to jest dokumentów urzędowych) każdorazowo i niezależnie od ich treści stanowić będzie sposób realizowania obywatelskiego prawa podmiotowego, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej, zaś w przypadku dokumentów prywatnych, możliwość zapoznania się z ich zawartością na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej uzależniona będzie od tego, czy w swojej treści zawierają one informację o charakterze publicznym, czyli informację dotyczącą między innymi majątku publicznego, w tym pomocy publicznej i odnoszącą się do działalności organów władzy publicznej, względnie wykorzystywana przez te organy przy dysponowaniu majątkiem publicznym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SAB/Po 25/11, Lex Nr 1153830).
Należy mieć bowiem na uwadze, że treść dokumentu prywatnego pochodzącego od wnioskodawcy, jakim jest wniosek o dofinansowanie realizacji projektu (który został pozytywnie rozpatrzony) - obejmuje informacje niezbędne dla oceny prawidłowości dysponowania przez podmioty uprawnione majątkiem publicznym, w tym udzielania pomocy publicznej. A zatem informacja o treści tego dokumentu ma charakter publiczny, a jej udostępnianie (czy też ewentualna odmowa udostępnienia) podlega rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jeszcze raz należy podkreślić, że jak wynika z dokumentów przedstawionych przez organ udzielił on jedynie informacji publicznej w odniesieniu do wniosków złożonych przez podmioty będące jednostkami samorządu terytorialnego. Organ nie udzielił informacji w zakresie treści wniosków, które otrzymały dofinansowanie złożonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego.
Wnioski, które otrzymały dofinansowanie są dokumentami służącymi bezpośrednio realizacji zadań publicznych związanych z dofinansowaniem, a więc wydatkowaniem środków publicznych. Także zatem w sytuacji, gdy wnioski takie pochodzą podmiotów nie będących jednostkami samorządu terytorialnego ich treść stanowi informację publiczną w rozumieniu przywoływanych wyżej przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przymiot taki posiada bowiem także treść dokumentów, których podmioty władzy publicznej używają do zrealizowania powierzonych im zadań i które bezpośrednio służą realizowaniu zadań publicznych.
Dokonując tego rodzaju ocen Sąd miał także na uwadze to, że w zakresie wniosków o dofinansowanie mogą mieć zastosowanie ograniczenia do prawa do informacji publicznej, które co do zasady wynikają z unormowania zawartego w art. 5 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, jak również z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1231, dalej także pr. aut.).
Stosownie do art. 5 ust.1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z cytowanego przepisu wynika, że dostęp do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym.
W zakresie kwestii prawa do prywatności stron zawartych umów na korzystanie z majątku gminnego zauważyć należy, iż Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12) sformułował trafny pogląd, że "ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p". Zdaniem Sądu Najwyższego, osoby zawierające umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego muszą liczyć się z tym, że ich personalia nie pozostaną anonimowe. Dla osoby bowiem żądającej dostępu do informacji publicznej związanej z zawieraniem umów cywilnoprawnych przez jednostkę samorządu terytorialnego, imiona i nazwiska stron takich umów są często ważniejsze niż ich treść i jest to z oczywistych względów zrozumiałe. Trudno w tej sytuacji bronić poglądu, że udostępnienie imion i nazwisk osób - w rozważanej sytuacji - stanowiłoby ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tych osób. Cechą bowiem prawa do prywatności jest to, że jego ochroną jest objęta dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje zatem działalności publicznej takiej osoby. Prowadzi to do istotnego wniosku, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p." (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Samorząd Terytorialny 2013, nr 9, s. 84–90).
W orzeczeniu tym nie przesądzono, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne.
Pamiętać przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, czy prywatność osoby fizycznej (w/w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady jej dostępności. Oznacza to, że powody przemawiające za nieudzieleniem żądanej informacji publicznej ze wskazanej przez organ przyczyny, winny były być wyjaśnione oraz wyczerpująco i precyzyjnie omówione w decyzji wydanej w trybie art. 16 ust.1 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, czy ochronę prywatności osoby fizycznej ma charakter obiektywny, a zatem dla wykazania, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu ze względu na art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. jest niewystarczające.
Powyższe oznacza, że w tego rodzaju sytuacji organ powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W sprawie decyzja taka nie funkcjonuje w obrocie prawnym bowiem decyzja Wojewody z dnia [...] r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosków złożonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego została uchylona w trybie autokontroli decyzją z dnia [...] r., w której stwierdzono, że treść uchylonej decyzji należało uczynić przedmiotem jedynie pisma. Powyższe, już a limine wyklucza możliwość powołania się przez organ na zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Kolejnym ograniczeniem w dostępie do informacji publicznej może być powołanie się na unormowania zawarte w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych.
Wskazania przy tym wymaga, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje zagadnień wynikających z faktu objęcia materiałów wykorzystywanych przez organy administracji publicznej ochroną przewidzianą w prawie autorskim. Relacja zachodząca między kategoriami "utworu" w rozumieniu art. 1 pr. aut. i informacji publicznej stała się w praktyce administracji publicznej przedmiotem licznych kontrowersji o istotnym znaczeniu dla praw i wolności obywatelskich." (T.Koellner "Prawo autorskie a dostęp do informacji publicznej", Kwartalnik Prawa Prywatnego, Rok XXI:2012, z.3, str. 746). W orzecznictwie jednak, zdecydowana większość wyroków sądów administracyjnych (orzekających w przedmiocie bezczynności) konsekwentnie oceniała, że określony wytwór intelektualny może posiadać status informacji publicznej niezależnie od zasadności jego kwalifikacji jako utworu w rozumieniu prawa autorskiego. Między omawianymi pojęciami nie zachodzi zatem stosunek wykluczania, lecz krzyżowania się. Za przykład posłużyć może wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08, w którym sąd stwierdził, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te, których organ [...] używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu." (T.Koellner, op.cit., str. 748).
Z powyższego wynika, że nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, ale o dostęp do treści informacji publicznej zawartej w dokumentach, którymi posłużył się organ przy wykonywaniu zadań publicznych. A zatem ustalenie przez organ, że na gruncie rozpatrywanej sprawy mamy do czynienia z ochroną praw autorskich wiązać się może np. z koniecznością ustalenia odrębnych zasad dostępu do żądanej informacji w kontekście jej ponownego wykorzystania (zob. art. 23a i nast. u.d.i.p.), co nie zmienia jednak charakteru żądanej informacji, która jest informacją publiczną i nie zwalnia organu od obowiązku rozpatrzenia wniosku. Nawet, gdyby organ powołał się na okoliczność obejmowania ochroną praw autorskich żądanej informacji, to nie zmienia to jej charakteru, która - jak wykazano wyżej - stanowi informację publiczną. Informacja może mieć charakter publiczny, ale nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności.
Mając zatem na uwadze, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej, Sąd stoi na stanowisku, że wnioskowana o udostępnienie informacja jest informacją publiczną, a ewentualna odmowa udostępnienia z uwagi na wspomniane wyżej ograniczenia musiałaby nastąpić w formie decyzji, której w sprawie nie wydano.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązując organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności. Pomimo, że w dniu [...] r., została wydana decyzja o odmowie udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie wniosków pochodzących od prywatnych beneficjentów ww. programu, to w dniu [...] r., decyzja ta została następnie uchylona. Z akt sprawy wynika, że organ jednoznacznie stwierdził, że wniosek skarżącej powinien być załatwiony w formie stosownej informacji wyjaśniającej przyczyny odmowy udostępnienia żądanej informacji.
Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Tak jak już było to podkreślane wyżej, bez zapoznania się z treścią złożonych wniosków, które otrzymały dofinansowanie nie sposób dokonać oceny postępowania instytucji zarządzającej, która w oparciu o przedłożone wnioski dokonała wyboru określonego beneficjenta i zawarła z nim umowę, na podstawie, której udzielono mu pomocy publicznej. Co za tym idzie przy przyjęciu, iż sama treść wniosków o udzielenie dofinansowania składanych przez potencjalnych beneficjentów nie stanowi informacji publicznej iluzoryczną stałaby się obywatelska kontrola wydatkowania środków publicznych przez organy władzy publicznej, albowiem obywatel nie miałby możliwości dokonania samodzielnej oceny czyn faktycznie dokonano wyboru oferty najlepszej oraz czy nie miały miejsca nieprawidłowości przy wyborze beneficjenta i zawieraniu z nim umowy wyrażające się na przykład w rozbieżnościach pomiędzy faktyczną treścią wniosku o dofinansowanie, a dokumentacją dotycząca procedury oceny wniosku i jego zakwalifikowania do dofinansowania, względnie pomiędzy wnioskiem, a zawieraną umową o dofinansowanie danego projektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1734/11, dostępny w CBOSA). Wnioski o dofinansowanie stanowią podstawę dofinansowania.
Sąd nie może jednak nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji, określając jej treść. Organ sam musi wybrać właściwą formę załatwienia sprawy. Może udzielić informacji w formie czynności materialno-technicznej. Może też odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jeśli natomiast organ odmawiałaby udostępnienia informacji z powołaniem na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, to winien tego dokonać w formie decyzji administracyjnej.
Skoro zatem wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w omawianej ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, to Sąd działając w oparciu o przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji.
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa. Działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wynikało z błędnej interpretacji obowiązujących przepisów, których wykładnia i stosowanie nie są w pełni jednoznaczne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości [...] zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), oraz wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie [...]zł zgodnie z § 14 st. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą podmiotu zobowiązanego będzie uwzględnienie powyższych uwag.
Na marginesie powyższych rozważań należy zauważyć, że z treści przedstawionych przez strony dokumentów nie wynika, by do wniosków o dofinansowanie z "Programu ograniczania przestępczości i aspołecznych zachowań Razem bezpieczniej im. W. S." miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej jako: "u.z.r.p." lub "ustawa wdrożeniowa").
Powyższe oznacza, że w sprawie nie miał zastosowania zakaz z art. 37 ust. 6 u.z.r.p., zgodnie z którym dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Zauważyć należy natomiast, że do czasu nowelizacji ustawy wdrożeniowej dokonanej w 2017 r. art. 37 ust. 6 u.z.r.p. stanowił, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skoro dokumenty takie nie stanowiły z mocy ustawy informacji publicznej to w odniesieniu do nich za wystarczające uznać należało poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.
Taki stan prawny zmienił się w sposób istotny w wyniku nowelizacji ustawy wdrożeniowej. Obecnie art. 37 ust. 6 u.z.r.p. stanowi, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa norma wprost zakazuje udostępnienia tego rodzaju dokumentów i informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym w przypadku tego rodzaju dokumentów i informacji przedstawianych w toku postępowania konkursowego, dla załatwienia sprawy konieczne jest wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Powyższe wskazywałoby zatem, że obecnie także i ustawodawca uważa dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców w postępowaniach konkursowych za informację publiczną, aczkolwiek jak już to wyżej wyjaśniono dotyczy to wprost konkursów prowadzonych na podstawie ustawy wdrożeniowej.