II SAB/Lu 185/23

II SAB/Lu 185/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1987/24 - Wyrok NSA z 2025-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi F. L. na bezczynność S. K. P. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje S. K. P. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P. do załatwienia wniosku F. L. z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność S. K. P. P. S. z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P. w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I., nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od S. K. P. P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P. na rzecz F. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także jako "skarżąca" lub "Fundacja") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także jako "Spółka" lub "S.") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 15 września 2023 r. W treści skargi Fundacja zwróciła się o zobowiązanie S. do rozpatrzenia ww. wniosku, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, przyznanie na rzecz skarżącej od S. sumy pieniężnej w wysokości 10 000 zł lub ukaranie Spółki grzywną w tej kwocie, a także stwierdzenie rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 15 września 2023 r. wystosowała do S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. treści uchwały dotyczącej ustalenia zasad i wysokości wynagradzania członków Rady Nadzorczej;
2. wysokości wynagrodzenia poszczególnych członków Rady Nadzorczej;
3. treści uchwały dotyczącej ustalenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia dla członków Zarządu Spółki oraz określenia prawa do świadczeń dodatkowych i maksymalnej wysokości tych świadczeń przysługujących członkom Zarządu Spółki;
4. wysokości wynagrodzenia Prezesa Zarządu D. L.;
5. treści umowy podpisanej przez Spółkę z kancelarią [...] wraz z wysokością wynagrodzenia;
6. kosztów poniesionych przez Spółkę w związku ze zorganizowaniem Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników w dniu 23 czerwca 2023 r. w H. w Hotelu [...] (tj. kosztów wynajmu sali, cateringu, zakwaterowania).
W związku z brakiem odpowiedzi, Fundacja w dniach 6 i 10 października 2023 r. ponowiła swe żądanie. Wobec dalszego braku odpowiedzi na wniosek, w dniach 25 października i 17 listopada 2023 r. podjęła próby nawiązania ze Spółką kontaktu telefonicznego. Próby te okazały się bezskuteczne.
W ocenie skarżącej, powyższe okoliczności przesądzają o tym, że Spółka nie rozpatrzyła przedmiotowego wniosku i pomimo kilkukrotnych ponagleń, wielokrotnie przekroczyła termin do udzielenia odpowiedzi, który upływał z dniem 29 września 2023 r. Powyższe, zdaniem Fundacji, wskazuje na działanie w złej wierze i uzasadnia stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez Spółkę. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że pytania zawarte we wniosku z dnia 15 września 2023 r. sfery działalności S. , w której mogło dochodzić do nadużyć oraz konfliktów interesów.
Skarżąca wskazała, że ze względu na skalę i wagę naruszeń, a przede wszystkim ich przyczynę, domaga się ukarania podmiotu karą pieniężną. Przy czym, zdaniem Fundacji, powinna być to suma pieniężną orzeczona na jej rzecz, jako wynagrodzenie za rażąco długie prowadzenie postępowania przez Spółkę. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne skutki związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji.
W odpowiedzi na skargę Spółka, reprezentowana przez Prezesa Zarządu D. L., wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej wskazując, że w żadnej mierze nie dopuściła się bezczynności, zaś podniesione w skardze zarzuty są chybione.
Spółka potwierdziła, że w dniu 15 września 2023 r. otrzymała od Fundacji, drogą mailową, wniosek o udzielnie informacji publicznej, który dotyczył wskazanych w skardze zagadnień. W ocenie Spółki, skarżąca jest jednak posiadaczem informacji żądanych we wniosku. Fundacja [...] jest bowiem wydawcą portalu [...]. W dniu 30 sierpnia 2023 r. K. W. - jeden z dziennikarzy tego portalu - zwrócił się natomiast do Spółki z tożsamym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, na który to wniosek Spółka odpowiedziała w dniu 31 sierpnia 2023 r. w żądanej formie. S. powołała się w tym kontekście na pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż wniosek zainteresowanych rodzi po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a więc zainteresowany nie może się z nią zapoznać inaczej, niż składając wniosek o udzielenie informacji publicznej. Za niezasadny uznać natomiast należy wniosek o udzielenie informacji, którą zainteresowany posiada. Zatem w sytuacji, gdy wnioskującemu udzielono już żądaną informację publiczną realizując np. uprzednio złożony wniosek o jej udzielenie, dotyczący tego samego przedmiotu, organ może odmówić "ponownego" udzielenia takiej samej informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Wskazać na wstępie należy, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest bezczynność, Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie. S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. pozostaje bowiem bezczynna w sprawie wniosku Fundacji [...] z dnia 15 września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 u.d.i.p. i obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W myśl ust. 1 pkt 4 i 5 wskazanego artykułu, obowiązek ten ciąży w szczególności (m.in.) na podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, oraz na podmiotach reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie adresatem wniosku Fundacji o udostępnienie informacji publicznej jest społeczna inicjatywa mieszkaniowa utworzona w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. ), której działalność regulują przepisy ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 790 ze zm.). Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z art. 27 ust. 1 ww. ustawy wynika, iż podstawowym przedmiotem działalności społecznych inicjatyw mieszkaniowych jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Z informacji zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej ww. Spółki [...] wynika, że jej udziałowcami jest siedemnaście gmin oraz Krajowy Zasób Nieruchomości (państwowa osoba prawna utworzona po podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości). Nie budzi zatem wątpliwości, że Spółka jest podmiotem reprezentującym państwowe osoby prawne oraz osoby prawne samorządu terytorialnego, a zarazem osobą prawną, w której Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Tym samym S. mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. – por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Kr 262/22 i z dnia 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/23; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Op 101/23; opubl. w CBOSA).
Charakter i przedmiot działalności S. determinuje ocenę charakteru informacji żądanych w niniejszej sprawie od tego podmiotu. Wniosek Fundacji z dnia 15 września 2023 r. obejmuje bowiem informacje dotyczące zasad ustalania i wysokości wynagrodzeń członków organów tej Spółki (Zarządu i Rady Nadzorczej – pkt 1-4 wniosku), informacje o treści umowy zawartej przez Spółkę ze wskazaną Kancelarią Prawną, wraz z danymi o wysokości wynagrodzenia z tytułu tej umowy (pkt 5), a także informacje o wysokości środków pieniężnych wydanych przez Spółkę na organizację Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników w dniu 23 czerwca 2023 r. (pkt 6). Mając na względzie, że udziałowcami S. – jak wskazano wyżej – są jednostki samorządu terytorialnego oraz państwowa osoba prawna, żądane przez Fundację informacje należy zakwalifikować jako informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych, mieszczące się w kategoriach informacji publicznej wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "a" i "c" u.d.i.p. (informacje o majątku publicznym, w tym majątku państwowej osoby prawnej i majątku jednostek samorządu terytorialnego). Podkreślić należy, że wobec braku w powyższych przepisach ograniczeń co do zakresu pojęcia "majątek", przyjmuje się, że pojęcie to należy odnosić nie tylko do nieruchomości, ale i zasobów pieniężnych, mienia ruchomego oraz innych składników majątku w szerokim rozumieniu. Oznacza to, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego i państwowej osoby prawnej będzie także treść zawartej przez S. umowy, o której mowa w pkt 5 wniosku, albowiem umowa ta również dotyczy tak rozumianego majątku. Sposób zarządzania tym majątkiem oraz sposób gospodarowania środkami publicznymi powinien być natomiast transparentny (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/21, LEX nr 3447518).
Publiczny charakter informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 15 września 2023 r. oraz fakt, iż wniosek ten został skierowany do podmiotu objętego zakresem podmiotowym art. 4 ust. 1 u.d.i.p., przesądzał o obowiązku załatwienia przez Spółkę przedmiotowego żądania w trybie określonym przepisami u.d.i.p. Spółka powinna była zatem udostępnić Fundacji żądane informacje publiczne bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia przedmiotowych informacji publicznych, jeżeli jej zdaniem są one objęte ograniczeniem dostępu do informacji określonym w art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p.. Publiczny charakter żądanych informacji powoduje wszakże, że ewentualne negatywne rozpatrzenie wniosku nie może ograniczyć się do podjęcia czynności materialno-technicznej.
W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z argumentem Spółki, jakoby z obowiązku załatwienia wniosku Fundacji w opisanym wyżej trybie zwalniała Spółkę okoliczność, iż wcześniej, tj. w dniu 30 sierpnia 2023 r. z wnioskiem o udzielenie tożsamych informacji zwrócił się do niej dziennikarz portalu [...] K. W. i Spółka na wniosek ten odpowiedziała w dniu 31 sierpnia 2023 r. Podkreślić należy, że prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, które z mocy art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Okoliczność, iż Fundacja jest wydawcą portalu [...], nie daje natomiast podstaw do utożsamiania jej indywidulanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z wnioskiem dziennikarza tego portalu – o ile w jego treści nie powołał się on na działanie w imieniu Fundacji (taka okoliczność z treści wniosku K. W. z dnia 31 sierpnia 2023 r. w żaden sposób nie wynika – k. 9 akt sądowych). Powyższe wnioski, jako pochodzące od odrębnych podmiotów, podlegały zatem odrębnemu załatwieniu, albowiem każdy z nich zainicjował odrębne postępowanie w trybie u.d.i.p. Przy czym należy podkreślić, że Sąd w niniejszej sprawie, w której przedmiotem rozpoznania jest skarga Fundacji dotycząca sposobu załatwienia jej indywidualnego wniosku z dnia 15 września 2023 r., nie jest też władny oceniać, czy wniosek K. W. z dnia 30 sierpnia 2023 r. został przez Spółkę załatwiony w sposób prawidłowy. Ocena taka wykraczałaby bowiem poza granice niniejszej sprawy, którymi Sąd jest związany z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a.
Skoro więc w odniesieniu do wniosku Fundacji z dnia 15 września 2023 r. Spółka nie podjęła do tej pory żadnych czynności, skargę na jej bezczynność w tym zakresie uznać należy za uzasadnioną.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał S. do załatwienia przedmiotowego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, opubl. w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. W niniejszej sprawie bezczynność Spółki nie miała takiego charakteru, albowiem zaniechanie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącej nie wynikało z lekceważącego stosunku Spółki do obowiązków wynikających z u.d.i.p., lecz z błędnego utożsamiania autora tego wniosku a autorem innego wniosku skierowanego do Spółki i dotyczącego tożsamych informacji, na który Spółka udzieliła odpowiedzi.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie ograniczają się do uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 złotych, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
W pozostałej części, tj. w zakresie żądania przyznania od Spółki na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, względnie wymierzenia Spółce grzywny, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, pomimo wykazania, że Spółka dopuściła się w niniejszej sprawie bezczynności, skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie jej żądanej sumy pieniężnej. Podkreślić należy, że w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. ocena, czy zachodzi konieczność przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, pozostawiona jest uznaniu sądu. Orzeczenie w tym zakresie nie jest przy tym zależne od stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przy czym w niniejszej sprawie do stwierdzenia takiej, kwalifikowanej formy bezczynności i tak nie doszło. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną wobec strony postępowania, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17 oraz z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, opubl. w CBOSA).
W niniejszej sprawie skarżąca wniosek o przyznanie sumy pieniężnej poparła jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że żądana kwota miałaby zrekompensować jej negatywne skutki związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Fundacja nie sprecyzowała jednak, jakie konkretnie niedogodności bądź negatywne skutki dla jej działalności wywołała bezczynność S.. W oparciu o tak ogólnikowe stwierdzenie nie można zatem uznać, że Fundacja poniosła z powodu zaistniałej bezczynności konkretną stratę, która winna zostać zrekompensowana sumą pieniężną przewidzianą w art. 149 § 2 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie brak jest również podstaw do wymierzenia Spółce grzywny przewidzianej w powyższym przepisie, o co alternatywnie wnosiła Fundacja. Podkreślić należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. także ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest natomiast stanowisko, że środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w sytuacjach, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15; opubl. w CBOSA). Taka sytuacja – jak już wyżej wskazano - nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie. Bezczynność Spółki nie ma charakteru rażącego, a wobec tego Sąd uznał, że brak jest podstaw do zastosowania wobec Spółki – poza zobowiązaniem jej do załatwienia wniosku – dodatkowo środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnymi, jakim jest wnioskowana grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów orzeczono, jak w sentencji.