II SAB/Lu 4/23

II SAB/Lu 4/23 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 1a, art. 20, art. 6, art. 26, art. 54, art. 54, art. 17-18
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3, art. 52, art. 58
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 37, art. 127
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Burmistrza Miasta Bełżyce w sprawie egzekucji obowiązku przywrócenia stosunków wodnych na gruncie postanawia: odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 21 grudnia 2022 r. W. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie wyegzekwowania decyzji Burmistrza z 14 marca 2017 r. w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza do dokonania czynności egzekucyjnych w celu doprowadzenia do wykonania ww. decyzji; o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w tym zakresie oraz że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że pomimo nałożenia decyzją z 14 marca 2017 r. na Spółdzielnię Mieszkaniową "P. " w N. (dalej jako: Spółdzielnia) obowiązku usunięcia przyczyn zalewania wodami opadowymi nieruchomości przy ul. [...] w N. (której współwłaścicielką jest skarżąca), decyzja ta nie została wykonana. W związku z tym skarżąca pismem z 7 września 2021 r. zwróciła się do Burmistrza o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia Spółdzielni do wykonania decyzji. Wobec niepodjęcia działań, skarżąca dwukrotnie kierowała ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., a organ ten dwukrotnie uznawał ponaglenie za uzasadnione (postanowienia z 1 lipca 2022 r. i z 14 listopada 2022 r.), wyznaczając Burmistrzowi 30-dniowy termin na załatwienie sprawy. Pomimo upływu kolejnego terminu Burmistrz nie wyegzekwował wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta podniósł, że po uwzględnieniu ponaglenia skarżącej przez Kolegium, w dniu 28 lipca 2022 r. skierowano do Spółdzielni upomnienie i wezwano do wykonania obowiązków określonych w decyzji z 14 marca 2017 r. W odpowiedzi na upomnienie Spółdzielnia złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w sprawie wniesiono odwołanie. Ponadto, postanowieniem z
3 stycznia 2023 r. Burmistrz nałożył na Spółdzielnię grzywnę w celu przymuszenia, doręczając jednocześnie tytuł wykonawczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu ze względu na to, że jest niedopuszczalna.
Jak wynika z treści skargi a także dołączonych akt administracyjnych, skarżąca zarzuca Burmistrzowi bezczynność w zakresie wyegzekwowania od Spółdzielni obowiązków w zakresie przywrócenia stosunków wodnych na działkach położonych przy ul. [...] w N., które to obowiązki zostały nałożone decyzją Burmistrza z 14 marca 2017 r. Decyzja bezspornie ma charakter ostateczny – po rozpatrzeniu odwołania jednej ze stron, decyzją z 26 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Obowiązek nałożony decyzją z 26 kwietnia 2017 r. ma charakter niepieniężny
i podlega egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.). Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania tego rodzaju obowiązku, czyli wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) jest właściwy do orzekania organ I instancji, czyli Burmistrz Miasta (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Burmistrz jest jednocześnie organem egzekucyjnym dla tego rodzaju obowiązku (art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). Spółdzielnia, jako podmiot, który nie wykonał w terminie nałożonego ww. decyzją administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Są to główne podmioty postępowania egzekucyjnego w administracji. Udział w tym postępowaniu innych podmiotów i ich szczegółowe uprawnienia wynikają z konkretnych regulacji ustawy egzekucyjnej.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Co do zasady postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli jednak wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wówczas wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.p.e.a.).
Podjęcie działań celem zastosowania czynności egzekucyjnych jest zatem obowiązkiem wierzyciela. Może się jednak zdarzyć tak, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną leży w interesie prawnym podmiotu innego niż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji (i który jest wierzycielem, w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym). Ustawodawca przewidział szczególny środek ochrony prawnej przysługujący takiemu podmiotowi. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku jest szczególnym środkiem prawnym, uruchamia odrębne postępowanie, kończące się rozpoznaniem skargi przez organ wyższego stopnia nad wierzycielem (który może być jednocześnie organem egzekucyjnym – jak w rozpoznawanej sprawie). Rozstrzygnięcie przybiera postać postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia. Na tego rodzaju postanowienie, wydane po rozpatrzeniu zażalenia, służy następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Podobne środki prawne przysługują w razie opieszałości organu egzekucyjnego już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego – m.in. podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a § 1 u.p.e.a.). Skargę na przewlekłość wnosi się do organu egzekucyjnego, który wydaje w tym przedmiocie postanowienie, zaskarżalne w drodze postanowienia (art. 54 § 4 i 5 w zw. z art. 54a § 2 u.p.e.a.), a następnie – skargi do sądu administracyjnego.
Szczególny środek prawny w postaci skargi na bezczynność wierzyciela (przewlekłość postępowania egzekucyjnego) wyłącza całkowicie stosowanie środków ochrony prawnej przed bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec bezczynności wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym nie przysługuje zatem ani ponaglenie, przewidziane w art. 37 k.p.a., ani późniejsza skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie (por. przykładowo: postanowienia NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18; z 16 listopada 2022 r., III OSK 2628/21 oraz R. Hauser, W. Piątek, Komentarz do art. 6, pkt 8, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 10. wyd., Warszawa 2021, wer. el. SIP Legalis). Uzasadnieniem tego poglądu jest wzgląd na racjonalność ustawodawcy – nieracjonalne byłoby istnienie dwóch niezależnych dróg ochrony prawnej przysługującej podmiotowi trzeciemu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej. Sięganie (poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.) do instrumentów ochrony przewidzianych w postępowaniu jurysdykcyjnym (zmierzającym do załatwienia sprawy poprzez co do zasady wydanie decyzji administracyjnej) jest całkowicie niecelowe i zbędne, wystarczającą ochronę prawną takiemu podmiotowi zapewniają szczególne środki uregulowane w ustawie egzekucyjnej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy – jeżeli skarżąca wywodzi, że jej interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją z 14 marca 2017 r., przysługiwała jej skarga na bezczynność wierzyciela (Burmistrza Miasta B.), ale na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 6 § 1a u.p.e.a.), ew. skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego, którym jest Burmistrz (art. 54a § 1 u.p.e.a.), nie zaś skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotycząca bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji lub postanowienia, a nie na niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych. Skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (Burmistrza) powinien rozpoznać organ wyższego stopnia, którym jest w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 6 § 1a zd. 2 u.p.e.a.). Po rozpoznaniu skargi Kolegium wydaje stosowne postanowienie, od którego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.) lub od razu skarga do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona przez W. S. w rozpoznawanej sprawie jest zatem niedopuszczalna. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżąca dwukrotnie wnosiła ponaglenie na Burmistrza w trybie art. 37 k.p.a. i ponaglenia te dwukrotnie były uwzględniane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L.. Działania skarżącej, jak i organu były błędne, co wynika z powyższych wywodów. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie egzekucyjne zostało już wszczęte, jednak skarga na bezczynność wierzyciela z art. 6 § 1a u.p.e.a. dotyczy zarzutu niewykonywania obowiązku podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, może być zatem nadal wniesiona w tym trybie. Ponadto skarżąca w każdej chwili może również wnieść skargę na przewlekłość organu egzekucyjnego w trybie art. 54a § 1 u.p.e.a.
Powyższe argumenty prowadzą do konkluzji, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.