II SAB/LU 35/25

II SAB/Lu 35/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność i przewlekłość postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie usunięcia odpadów I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do wydania aktu albo do dokonania czynności; IV. wymierza Wójtowi Gminy grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; V. zasądza od Wójta Gminy na rzecz [...] kwotę [...](pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie [...] (dalej jako "skarżący", "strona", "[...]", "Dyrektor") zarzucił bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy (dalej jako "organ") w sprawie dotyczącej usunięcia odpadów z działek nr [...] oraz [...], obręb C.. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa bezczynności w prowadzeniu sprawy administracyjnej dotyczącej usunięcia odpadów, ewentualnie, iż w toku przedmiotowego postępowania dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, w wysokości przewidzianej przepisami prawa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że pismem z dnia 2 kwietnia 2024 r. doręczonym organowi w dniu 4 kwietnia 2024 r. skarżący zawiadomił organ o nielegalnym składowisku odpadów na działce nr [...], położonej w miejscowości C., objętej księgą wieczystą nr [...], jako organ właściwy do wydania decyzji z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2021 r. o odpadach. Skarżący wskazał, że przedmiotowe pismo było poprzedzone pismem z dnia 26 stycznia 2024 r., które już wtedy powinno spowodować wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia odpadów, a które zostało przez organ przekazane Staroście Powiatowemu w L. jako organowi właściwemu. Podał także, że organ wszczął postępowanie, uznał skarżącego za jego stronę, lecz wszelkich czynności w jego toku dokonywał wyjątkowo opieszale - w sposób sugerujący ostatecznie, iż rzeczywistym celem organu nie jest załatwienie sprawy we właściwym terminie, niezbędnym na jej rozpatrzenie, lecz doprowadzenie do sytuacji, w której to skarżący, wskutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (co już nastąpiło - w dniu 14 listopada 2024 r.) stanie się właścicielem działki z odpadami - wówczas bowiem to Dyrektor stałby się adresatem ewentualnej decyzji organu.
Skarżący wskazał na poszczególne czynności podejmowane przez organ i odstępy pomiędzy nimi oraz podkreślił, że pismem z dnia 13 listopada 2024 r. organ, z rażącym naruszeniem prawa zakwestionował - po sześciu miesiącach prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem Dyrektora jego status jako strony postępowania, i to na podstawie okoliczności, które były organowi znane już w chwili wszczęcia postępowania. Podniósł, że pomimo przeszło siedmiu miesięcy trwania postępowania organ nie tylko go nie zakończył, ale też ani razu nie poinformował skarżącego jako strony o wydłużeniu czasu prowadzenia postępowania. Nie poczynił również w toku postępowania, we właściwym czasie koniecznych, czynności dowodowych, pomimo iż kwestia zalegania zanieczyszczeń na nieruchomości jest uchwytna prima facie, bez potrzeby dokonywania skomplikowanych ustaleń faktycznych, czy też przeprowadzania złożonego postępowania dowodowego. Działania dowodowe, podjęte w ostatnim czasie przez organ, zostały wdrożone dopiero w reakcji na pismo skarżącego z dnia 22 listopada 2024 r. oraz wniesione ponaglenie. Zdaniem skarżącego bezczynność organu (ewentualnie przewlekłość w prowadzeniu postępowania) ma w stanie sprawy charakter wręcz modelowy i jako taka musi być kwalifikowana jako stanowiąca przejaw rażącego naruszenia prawa. Skarżący zarzucił, że organ w toku postępowania naruszył nie tylko przepisy o terminach załatwienia sprawy (at. 35 i 36 k.p.a.), ale również art. 28 k.p.a., zasadę legalizmu oraz zaufania do organu władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie złożone przez [...] za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin dwóch miesięcy liczony od daty wpływu akt do organu I instancji - na załatwienie sprawy. Kolegium stwierdzało ponadto, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego. Wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy według stanu na dzień przekazania ponaglenia do Kolegium, przedstawiony został w piśmie organu z dnia 31 grudnia 2024 r. Wyznaczony przez Kolegium dodatkowy termin na załatwienie sprawy upływał w dniu 10 marca 2025 r.
W okresie po przekazaniu ponaglenia do Kolegium organ I instancji w dniu 10 stycznia 2025 r. odbyło się przesłuchanie kolejnych świadków w celu weryfikacji okoliczności ustalonych na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. P. z dnia 18 lutego 2025r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Decyzją z dnia [...] marca 2025 r. Wójt Gminy nakazał posiadaczowi odpadów ich usuniecie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. W związku z tym Wójt wskazał, że załatwienie sprawy nastąpiło więc w terminie określonym w postanowieniu Kolegium z dnia [...] stycznia 2025 r.
Wskazano także, że organ informował strony postępowania, w tym także [...], o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, pismem z dnia 21 czerwca 2024 r. doręczonym w dniu 25 czerwca 2024 r., jak również pismem z dnia 7 listopada 2024 r. doręczonym w dniu 17 listopada 2024 r. Z uwagi na fakt, że termin wskazany zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., jak również termin wyznaczony przez Kolegium, został przez organ I instancji dochowany, nie można mu postawić zarzutu bezczynności, w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie organu, oceniając stan faktyczny sprawy, który zaistniał również przed wydaniem postanowienia Kolegium nie dopuścił się on przewlekłości w rozumieniu przepisów art. 37 § 1 k.p.a., gdyż prowadzone postępowanie w sprawie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składania lub magazynowania wymagało ustalenia nie tylko podmiotów władających powierzchnią ziemi, na której znajdują się odpady (w tym przypadku właścicieli nieruchomości), ale także wytwórców odpadów. W niniejszej sprawie okoliczności wskazujące na podmioty, które najprawdopodobniej wytworzyły odpady składowane na przedmiotowej nieruchomości, ustalone zostały w ramach czynności dowodowych przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2024 r.
Zdaniem organu nie bez znaczenia w ocenie wystąpienia przewlekłości w niniejszej sprawie pozostaje okoliczność błędnego wskazania przez [...] nieruchomości, na której składowane są odpady (we wniosku wskazana została działka nr [...] położona w miejscowości C. będąca własnością A. G., zaś odpady składowane są na działce sąsiedniej o nr [...], której właścicielem jest D. S.) oraz tego skutków w postaci stwierdzenia, iż dotychczasowe czynności dowodowe prowadzone były z udziałem podmiotów nie będących stronami postępowania, z uwagi na brak interesu prawnego po ich stronie w toczącym się postępowaniu. Z uwagi na powyższe czynności podjęte w sprawie, w szczególności oględziny przeprowadzone w dniu 29 kwietnia 2024 r, dotyczyły nieruchomości sąsiadującej, tj. działki o nr [...], będącej własnością D. S., który nie brał udziału w tych czynnościach. Wobec powyższego nastąpiła zmiana w zakresie stron postępowania, którą stał się właściciel nieruchomości, na której składowane są odpady.
Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny:
Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2024 r. (data wpływu 4 kwietnia 2024 r.) skarżący zwrócił się do organu I instancji o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnego składowania/magazynowania odpadów o charakterze budowalnym na działce nr [...] w m. [...]. W treści wniosku zwrócono się również o uznanie [...] za stronę postępowania i potraktowanie sprawy jako pilnej ze względu na toczące się postępowanie przed Wojewodą L. w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na zaprojektowaniu i wykonaniu zadania pod nazwą: Projekt i budowa drogi ekspresowej S19 L. L. od węzła "L. P." do węzła "L. – R.". Wyjaśniono, że w ramach planowanego zakresu inwestycji działka nr [...] należąca do A. G. w części stanie się własnością Skarbu Państwa. Wskazano m.in., że pozostawienie nieusuniętych odpadów na ww. działce naraża Skarb Państwa na dodatkowe roszczeni finansowe wykonawcy, wywodzone z kontraktu.
Zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2024 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów o charakterze budowlanym składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz zawiadomił strony postępowania o przeprowadzeniu oględzin w terenie wyznaczając termin na dzień 29 kwietnia 2024 r.
W dniu 29 kwietnia 2024 r. dokonano oględzin w terenie na działce nr [...] w m. C., w trakcie których A. G. oświadczyła, że to jej brat – D. S. zam. C. [...] jest właścicielem gruntu i to on nawiózł odpady. Na działce stwierdzono nawiezione masy ziemne, zawierające gruz, papę i plastik.
W dniu 30 kwietnia 2024 r. organ wystosował do A. G. pismo informujące o treści art. 6 ust.1 i art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach oraz przypomniano w nim, że zadeklarowała ona w czasie oględzin w dniu 29 kwietnia 2024 r., iż do dnia 15 czerwca 2024 r. teren zostanie uprzątnięty z odpadów i przywrócony do stanu pierwotnego, tj. gruntu rodzimego.
W dniu 21 czerwca 2024 r. organ zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy związany z koniecznością zebrania materiału dowodowego wskazując, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do 30 sierpnia 2024 r. oraz wezwano m.in. A. G. oraz świadków do złożenia zeznań, wyznaczając termin na 15 lipca 2024 r.
Pismem z dnia 15 lipca 2024 r. skarżący został poinformowany, że po analizie dokumentacji przedstawionej przez A. G. właściciela działki nr [...] (wskazanej przez [...] jako nieruchomość, na której składowane są odpady), stwierdzono, iż dotychczasowe czynności prowadzone były w stosunku do podmiotów nie będących stronami postępowania z uwagi na brak interesu prawnego po ich stronie w toczącym się postępowaniu, gdyż odpady nie są składowane na nieruchomości A. G. o nr [...] tylko na nieruchomości sąsiedniej o nr ewidencyjnym [...], będącej własnością innej osoby. Ponadto poinformowano skarżącego, że nastąpiła zmiana w zakresie stron postępowania, którą stał się wyłącznie właściciel nieruchomości, na której składowane są odpady.
W dniu 5 sierpnia 2024 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z dnia 1 sierpnia 2024 r., w którym wykazano interes prawny do udziału w postępowaniu jako strona dodatkowo wskazując, że po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej jako decyzja ZRID) właścicielem części obu działek nr [...] i [...] będzie Skarb Państwa - [...]. Wskazano, że właścicielem działki nr [...] jest D. S.. Zwrócono się o potraktowanie sprawy jako pilnej z uwagi na potrzebę jak najszybszego usunięcia przedmiotowych odpadów, co ma ścisły związek z realizacją inwestycji drogowej.
W dniu 22 października 2024 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego o wskazanie jakie czynności zostały przeprowadzone w sprawie. Zwrócono się o pilną odpowiedź wskazując, że zbliża się do końca procedura wydania decyzji ZRID.
W dniu 23 października 2024 r. organ zlecił geodecie wskazanie punktów granicznych dz. nr [...] i [...] celem wskazania przebiegu granicy obu działek.
W dniu 7 listopada 2024 r. organ zawiadomił strony, w tym [...] o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na skomplikowany charakter sprawy związany z koniecznością zebrania materiału dowodowego.
W dniu 8 listopada 2024 r. zawiadomił właścicieli działek [...] oraz [...] w m. C. o wyznaczeniu oględzin w terenie na dzień 3 grudnia 2024 r.
Pismem z dnia 13 listopada 2024 r. organ uznał, że [...] nie wykazał posiadania interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania i wyjaśnił, iż stronami w sprawie będzie wyłącznie właściciel nieruchomości, na której składowane są odpady.
W dniu 18 listopada 2024 r. organ wezwał strony oraz świadków do złożenia zeznań, wyznaczając termin przesłuchania na dzień 5 grudnia 2024 r.
W dniu 22 listopada 2024 r. do organu wpłynęło pismo [...] wskazujące na jego interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania. Do pisma została załączona decyzja ZRID nr [...] z dnia [...] listopada 2024 r.
W dniu 3 grudnia 2024 r. odbyły się oględziny z udziałem geodety na działkach nr [...] i nr [...] w m. C., na których nie stawili się właściciele przedmiotowych działek.
W dniu 5 grudnia 2024 r. odbyło się przesłuchanie stron oraz świadków.
W dniu 19 grudnia 2024 r., za pośrednictwem organu, skarżący złożył ponaglenie na niezałatwienie we właściwym terminie przez Wójta Gminy sprawy dotyczącej usunięcia odpadów z działek [...] i [...] w m. C. .
W związku z informacjami uzyskanymi od świadków, pismem z dnia 27 grudnia 2024 r. organ przekazał do Prokuratury Rejonowej w L. zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia czynu zabronionego określonego w art. 183 § 1 k.k., celem wszczęcia postępowania i ustalenia osób odpowiedzialnych za wytworzenie odpadów.
W dniu 31 grudnia 2024 r. organ, skierował wezwania do 4 osób celem złożenia zeznań w charakterze świadków.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin dwóch miesięcy od otrzymania akt, na załatwienie sprawy.
W dniu 10 stycznia 2025 r. przesłuchano kolejnych świadków.
Pismami z dnia 18 lutego 2025r. organ zawiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Decyzją z dnia 5 marca 2025 r. Wójt Gminy nakazał posiadaczowi odpadów ich usuniecie z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotową sprawę Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 20243 r. poz. 935 ze zm.- dalej jako: "p.p.s.a."). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepis sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W przedmiotowej sprawie skarżący zarzuca Wójtowi Gminy bezczynność ewentualnie przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie postępowania dotyczącego usunięcia odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania tj. z działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości C..
Rozpoznając zasadność skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, że co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność i przewlekłość organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Odnosząc się więc do wymogów formalnych wniesionej skargi umożliwiających jej merytoryczną ocenę, Sąd uznał, że zostały one spełnione, tj. skarżący poprzedził bowiem wniesienie tej skargi złożeniem ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., za pośrednictwem organu w dniu 19 grudnia 2024 r., w trybie art. 37 k.p.a.. Zgodnie z treścią tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie służy ponaglenie (§ 1) wnoszone do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowania, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie (§ 3).
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK 1659/18 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA") zajęto stanowisko, które Sąd rozpoznający sprawę podziela, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że skarga może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy.
Wyjaśnić należy, że zainicjowana niniejszą skargą kontrola sądowa dokonywana jest na dzień jej wniesienia. W konsekwencji, sąd bada zachowanie organu (bezczynność/przewlekłość) uwzględniając stan prawny obowiązujący do dnia wniesienia skargi, chociaż uwzględnia także okoliczności, które mają miejsce po dacie wniesionej skardze, jeśli dotyczą one podjęcia aktu co do którego zgłoszono skargę na bezczynność organu.
W aktualnym stanie prawnym bezczynność i przewlekłość postępowania organu zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji tych wynika, że są to dwa stany zaniechania organu w wyniku których konkretna sprawa indywidulana nie zostaje załatwiona w terminie. Bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Bezczynność to brak aktywności organu w danej sprawie, w tym również, gdy nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia. W konsekwencji przedmiotem skargi na bezczynność jest brak wydania określonego aktu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga taka stanowi środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego likwidację stanu opieszałości występującą po stronie organu. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca.
Natomiast zgodnie z definicją ustawową przewlekłość występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjęto, że przewlekłość jest pojęciem nieco szerszym niż bezczynność, gdyż to nie tylko długotrwała bezczynność lecz również sytuacja, w której organ przykładowo mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dn. 16 lipca 2020 r. sygn. I GSK 631/20, dostępny w CBOSA). Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z przewlekłością mamy więc do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych i maskujących bezczynność w sposób formalny (wskazane wcześniej mnożenie czynności i dokonywanie czynności zbędnych) co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd przewlekłość ma miejsce, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie (por. wyrok NSA z dn. 24 maja 2018 r., sygn. II OSK 349/18, wyrok WSA w Gdańsku z dn. 25 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 26/21 i powołane tam orzecznictwo NSA, dostępne w CBOSA).
Podkreślić nadto pozostaje, że w indywidualnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie omówione wyżej postacie opieszałości. Gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny – "przewlekłość", a w związku z tym, nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. bez jednoczesnego dochowania aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. – "bezczynność" (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, dostępny w CBOSA). Co istotne, w obu sytuacjach skarga ma ten sam cel - skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo postępowaniu, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje i nie jest załatwiona w formie prawem określonej.
Zdaniem Sądu oba rodzaje opieszałości w prowadzonym postępowaniu wystąpiły.
Dokonując oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności, a zakwestionowane przez skarżącego postępowanie administracyjne było prowadzone przewlekle, należy dokonać analizy przepisów regulujących kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wynika z nich, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zwrócić należy uwagę, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Powyższe oznacza, że organ administracji powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Należy podkreślić, że art. 35 § 1 k.p.a. należy rozumieć jako wskazówkę, by określone w nim terminy załatwienia sprawy traktować jako terminy maksymalne. Zwrócić należy uwagę, ż wobec zróżnicowania przez ustawodawcę terminów załatwienia sprawy ze względu na stopień jej skomplikowania, nie każde ich przekroczenie przez organ oznacza, że pozostaje on w bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko.
W kontrolowanej sprawie skarżący w piśmie z dnia 2 kwietnia 2024 r. (data wpływu 4 kwietnia 2024 r.) zawiadomił organ o nielegalnym składowaniu i magazynowaniu odpadów na określonej działce. Wskazano także na pilne potraktowanie sprawy uzasadniając także swój interes prawny do występowania w sprawie. Organ w dniu 5 kwietnia 2024 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i na tym etapie uznał [...] za stronę postępowania, jednak dopiero w dniu 29 kwietnia 2024 r. przeprowadził oględziny działki, na której miały być składowane odpady. Już w trakcie tych oględzin A. G. wskazała, że właścicielem terenu jest jej brat D. S. i to on nawiózł odpady. Natomiast organ w dniu 30 kwietna 2024 r. wystosował pismo do A. G. z informacją o treści art. 6 ust1. i art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Należy zwrócić uwagę, że w okresie pomiędzy oględzinami w dniu 29 kwietnia 2024 r. a zawiadomieniem o niezałatwieniu sprawy w terminie z dnia 21 czerwca 2024 r. organ nie podjął żadnej czynności prowadzących do załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia 15 lipca 2024 r. skierowanym do skarżącego poinformował, że nastąpiła zmiana stron postępowania, którą będzie wyłącznie właściciel nieruchomości, na której składowane są odpady, chyba że [...] wykaże swój interes prawny w toczącym się postępowaniu. W ocenie Sądu przedstawiony powyżej tylko fragment podejmowanych czynności i przerwy pomiędzy nimi świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Biorąc pod uwagę przebieg całego postępowania w niniejszej sprawie, przedstawiony w części historycznej uzasadnienia, należy stwierdzić, że w tym przypadku mamy do czynienia z rozwlekłością i opieszałością w podejmowaniu czynności procesowych niezbędnych dla zakończenia postępowania, brakiem koncentracji działań procesowych oraz przedłużaniem terminów postępowania bez uzasadnienia. Zdaniem Sądu w przedmiotowy postępowaniu trudno mówić o dochowaniu należytej staranności w takim jego zorganizowaniu, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Kwestia długości czasu trwania postępowania stanowi zaś jedną z istotnych okoliczności przy ocenie, czy w danej sprawie wystąpiła przewlekłość. Ponadto analiza przebiegu całego postępowania w niniejszej sprawie wskazuje, że zachowanie organu w kontrolowanym okresie oceniane z punktu widzenia powołanych wcześniej przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności norm dotyczących definicji bezczynności i terminów załatwiania spraw, spełniało przesłanki także bezczynności, gdyż sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Należy także zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajdują się tylko dwa zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie tj. z dnia 21 czerwca 2024 r. wskazujące, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 30 sierpnia 2024 r. oraz z dnia 7 listopada 2024 r., wskazujące, że załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 10 stycznia 2025 r.
Należy także zwrócić uwagę, że skarżący już w swoim wniosku wskazywał na charakter tej sprawy, swój interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, uzasadniając także pilne zajęcie się kwestią usunięcia odpadów z danego terenu. W trakcie oględzin w dniu 29 kwietnia 2024 r. organ powziął wiedzę, że ten teren nie należy do A. G..
W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym) oraz przewlekłości postępowania (postępowanie trwa dłużej niż to jest niezbędne dla załatwienia sprawy). Wobec powyższego orzeczono w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Wójt Gminy przewlekle prowadził postępowanie i dopuścił się bezczynności.
W ocenie Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając uznaniu sądu kwalifikację bezczynności lub przewlekłości. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy. Opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, zwłaszcza te, które nie mają uzasadnienia w konieczności prowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do przewlekłości postępowania ma miejsce, gdy przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i ma swoje źródło w podejmowaniu przez organ czynności, które dla rozstrzygnięcia sprawy pozbawione są znaczenia (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. I OSK 2440/15). Sformułowanie "rażące" oznacza bowiem działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (zob. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. NSA w wyroku z 10 marca 2021 r. II OSK 1610/20). Zwrócić należy uwagę, że Wójt Gminy brał udział w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji ZRID i miał dostęp do dokumentacji dotyczącej przebiegu planowanej inwestycji. A w związku z tym po 7 miesiącach uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania i nie ma interesu prawnego należy uznać za lekceważenie przepisów prawa. Dodatkowo skarżący w swoim zawiadomieniu z dnia 2 kwietnia 2024 r. wskazywał na okoliczności sprawy i skutki związane z wydaniem decyzji ZRID oraz na pilne podjęcie działań mających na celu usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego na ich składanie. Przedłużanie postępowania w tym zakresie naraża Skarb Państwa na roszczenia i dodatkowe koszty.
Powyższe okoliczności uzasadniają zdaniem Sądu nałożenie na organ dodatkowego środka dyscyplinująco-represyjnego, tj. grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzona grzywna w kwocie 500 zł będzie adekwatna do stopnia naruszenia, pełniąc rolę proporcjonalnej represji za niezgodne z prawem działanie organu i będąc jednocześnie środkiem dyscyplinującym do podjęcia stosownych działań, jak też wypełni funkcje prewencyjne. Jak wskazuje się w orzecznictwie wymierzenie grzywny organowi ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco i wzmocnić gwarancje terminowego załatwiania spraw (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 1159/19).
Nie ulega nadto wątpliwości Sądu, że do dnia złożenia skargi przez skarżącego organ nie rozpoznał sprawy, pozostawał zatem wobec tego wniosku w bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie, przy czym bezczynność ta i przewlekłość trwała również w momencie wniesienia skargi za pośrednictwem organu, do Sądu. Sytuacja procesowa w tej sprawie ukształtowała się jednak w ten sposób, że po wniesieniu skargi organ w dniu 5 marca 2025 r. wydał decyzję nakazującą usuniecie odpadów z miejsca do tego nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi rozpoznał sprawę i wydał akt, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu albo do dokonania czynności o czym orzeczono w pkt III sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego, będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.